常態(tài)化背景下EOD項目實施的合規(guī)要點

EOD模式常態(tài)化是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的生動體現(xiàn)。鑒于EOD模式新、規(guī)則少，本文梳理EOD試點以來相關(guān)政策文件，分析EOD模式在項目申報以及落地過程的合規(guī)要點，為政府和企業(yè)穩(wěn)步推進EOD項目深入實施提出合規(guī)建議。

為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推動實現(xiàn)社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，2021-2022年生態(tài)環(huán)境部先后確定了94個項目開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點，截至2022年底國家開發(fā)銀行已向25個試點項目發(fā)放貸款225億元。[1]隨著EOD項目由試點向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，分析EOD模式在項目申報以及落地過程的合規(guī)要點意義重大。

一、EOD模式概述

生態(tài)環(huán)境部將“EOD模式”定義為“公益性較強收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目+收益較好關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”一體化實施的項目組織實施模式[2]。簡而言之，EOD模式是開發(fā)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相融合的項目，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的同時促進項目整體收益與成本的平衡，包含生態(tài)項目和產(chǎn)業(yè)項目兩大類別：

二、EOD模式政策依據(jù)梳理

EOD模式肇始于2018年。2020年9月和2021年10月生態(tài)環(huán)境部開展了兩批試點。2022年4月，《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》明確EOD模式由試點轉(zhuǎn)為常規(guī)的項目入庫制。由此可見，目前EOD模式原則性規(guī)定多，更新頻率較快。[3]此外，《招標投標法》《政府采購法》等法律法規(guī)以及PPP的有關(guān)政策規(guī)定也是EOD項目落地的重要遵循。

三、EOD項目申報合規(guī)要點

目前EOD模式由試點改為項目入庫制，項目申報按照“成熟一個，申報一個”原則進行。EOD項目的申報程序包括包裝和謀劃、項目申報以及招標實施，申報主體先通過生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)向縣級以上生態(tài)環(huán)境部門提交申報材料，第一輪專家論證評估同意后，再經(jīng)線上提交給生態(tài)環(huán)境部進行第二輪專家論證評估，該項目方可入庫。項目申報入庫成功后，申報單位需確定項目實施模式，編制實施方案，主要包括項目區(qū)域總體情況、項目建設(shè)內(nèi)容、項目實施方式與計劃、投資估算與資金籌措、項目財務(wù)分析和實施保障六個方面；同時向國開行與農(nóng)發(fā)行兩家銀行對接貸款事宜。

具體而言，申報EOD模式需滿足以下合規(guī)要求：

四、EOD項目實施落地合規(guī)要點

1. 不能增加政府隱性債務(wù)

地方政府隱性債務(wù)指地方政府在政府債務(wù)法定限額之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。[5]因此政府通過地方企事業(yè)單位等舉借的債務(wù)[6]和地方政府通過承諾回購?fù)顿Y本金、回報以及保底收益等形成的政府財政支出責任[7]，都有可能被認定為地方政府隱性債務(wù)。

為防范EOD項目地方政府隱性債務(wù)，應(yīng)注意項目的償債資金最終來源不能是財政資金，即不能虛設(shè)虛增項目收益，不能將土地出讓金、稅收等財政性資金作為項目收入來源。除規(guī)范PPP模式外，項目運營期間不能由政府付費，不能將征遷費納入項目投資范圍，不能和社會資本約定回購?fù)顿Y本金、承諾回報以及保底收益等，確保項目申報和實施過程中不增加地方政府隱性債務(wù)，避免違規(guī)風(fēng)險。

2. 投融資模式合規(guī)要點

《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》提出了EOD模式的六種投融資模式：政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司、開發(fā)性金融、環(huán)保貸。[8]主要投融資模式為政府與社會資本合作（PPP）模式，即政府和民營公司在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，為配合城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供一定的公共物品及服務(wù)，因此形成的伙伴式合作關(guān)系。

PPP模式是EOD項目采用的投融資模式之一，應(yīng)用發(fā)端于薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目[9]。由于PPP模式投資、運營及回報周期偏長且監(jiān)管趨嚴的局限性，實踐中EOD項目落地模式衍生出“ABO模式（授權(quán)-建設(shè)-運營）”、“F+EPC或股權(quán)合作+EPC”、特許經(jīng)營模式等等。目前ABO等模式缺乏相對明確法律依據(jù)，且財政部《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)》[10]表示ABO模式尚無制度規(guī)范，并且存在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，因此在EOD項目中應(yīng)當審慎選擇落地模式，合理設(shè)計政府、平臺公司、社會資本方以及SPV的法律關(guān)系及EOD項目的實施路徑，合理約定項目資本金運作方式、融資機制、回報機制以及股權(quán)退出機制。

3. 招標采購程序合規(guī)要點

目前關(guān)于EOD項目能否直接適用“兩標并一標”存在爭議。根據(jù)《招標投標法實施條例》第九條第（三）項[11]以及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第九條[12]的規(guī)定，在符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定特許經(jīng)營屬性的項目，已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)，無需二次招標。但是在其他投資模式下社會資本方能否不經(jīng)招標，直接作為施工單位完成項目建設(shè)有待進一步明確。

EOD項目作為一種新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，既有效改善生態(tài)，又可以促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的有機統(tǒng)一，目前我國各地政府和社會企業(yè)均著力推進。由于EOD項目申報以及落地模式新、規(guī)則少，存在較多法律風(fēng)險。為合法合規(guī)實施EOD項目，各參與主體應(yīng)充分發(fā)揮法律專業(yè)人士作用，通過委托提供法律咨詢服務(wù)、出具法律意見書、合同審查、盡職調(diào)查等工作，以識別并防范化解項目申報及落地全流程合規(guī)風(fēng)險，穩(wěn)步推進EOD項目深入實施。

[注]

[1] 國家開發(fā)銀行：《截至去年底國家開發(fā)銀行共向生態(tài)環(huán)境部EOD模式試點項目發(fā)放貸款225億元》，
https://mp.weixin.qq.com/s/AjuD8ehJKBLsdLP4_agaZQ。

[2]《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）第一條。

[3] 呂永樂等：《EOD 投資開發(fā)的風(fēng)險及合規(guī)建議》，《中國外資》2022年第5期。

[4] 生態(tài)環(huán)境部：《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號）。

[5]《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號文）。

[6]《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）第四條。

[7]《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）第二條。

[8]《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》第一條。

[9]《天津市薊州區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目總體方案和市場化實施方案的通知》（薊州政辦函〔2019〕20號）。

[10]《財政部對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復(fù)》（財金函〔2021〕40號）：由于PPP監(jiān)管趨嚴等原因，部分地方開始采用“授權(quán)-建設(shè)-運營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。

[11]《中華人民共和國招標投標法實施條例（2019修正）》第九條。

[12]《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》第九條。