縣域城鎮(zhèn)化建設中的投融資模式分析!

01縣域投融資發(fā)展概況

1 發(fā)展背景

2022.03——2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務

統(tǒng)籌運用中央預算內(nèi)投資、地方政府專項債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、開發(fā)性政策性及商業(yè)性金融機構(gòu)信貸等資金，在不新增隱性債務前提下支持符合條件項目。

2022.04——關于金融支持鄉(xiāng)村振興 助力縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施意見

要堅持新增金融資金優(yōu)先滿足縣域、新增金融服務優(yōu)先布設縣域的總體原則，在“十四五”時期，力爭湖北省縣域和涉農(nóng)貸款新增額不低于2萬億元，縣域貸款增速和鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣貸款增速高于湖北省各項貸款平均增速，縣域貸存比年均增長1個百分點以上，涉農(nóng)貸款增速高于全國涉農(nóng)貸款平均增速。

2022.05——關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見

建立多元可持續(xù)的投融資機制。根據(jù)項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。

2022.07——“十四五”新型城鎮(zhèn)實施方案的通知

到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展，更好發(fā)揮財政性資金作用，引導金融機構(gòu)和央企等大型企業(yè)加大投入力度。

引導社會資金參與城市開發(fā)建設運營，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，穩(wěn)妥推進基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點。

合理確定城市公用事業(yè)價格，拓寬多元化融資渠道，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)按市場化原則增加中長期貸款投放。

主要模式：建立多元可持續(xù)的投融資機制。根據(jù)項目屬性和權(quán)益，合理謀劃投融資方案。

2 發(fā)展現(xiàn)狀

管理散亂：縣級政府投融資管理偏散亂，項目建設存在“重數(shù)量、輕效益”問題

模式單一：縣城基礎設施融資模式較單一，財政緊平衡下項目資金到位壓力大

機制不暢：作為基建主體的區(qū)縣城投資質(zhì)較弱，融資不暢制約縣城城鎮(zhèn)化建設

02 縣域投融資模式分析

1 投融資模式演變

1994年以前政府直投

基礎設施投融資領域以政府直投為主。

1994-2014年平臺公司

分稅制改革導致地方事財權(quán)不匹配，地方政府開始設立平臺公司并迅速擴張 。2010年中央開始對其開展整治和清理工作，《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見》要求，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

2014-2018年PPP模式

2014年國家開始嚴控地方政府債務，各部委相繼出臺政策文件推廣PPP模式， 但后期PPP一定程度上的被泛化濫用，導致2018年后PPP模式進入規(guī)范謹慎期。

2019-2021年專項債

隨著PPP模式應用的放緩，地方政府大量發(fā)行專項債籌集基建資金。

2021年以來國企主導

PPP 和專項債的應用范圍和額度有限，目前均在探索以國企為主導、以區(qū)域增量財政收入封閉運作為基礎的投融資模式。

目前政府進行基礎設施投融資的合規(guī)路徑主要有PPP模式和專項債

PPP監(jiān)管持續(xù)趨嚴、專項債的發(fā)行和使用均受到一定的限制，僅依靠上述兩種路徑無法滿地方政府建設的資金需求，因此需拓寬投融資工作思路， 綜合運用多種投融資模式籌措建設資金。

2 主要投融資方式

（一）政府主導模式

v 財政撥款

以政府部門為實施主體，利用財政資金直接進行投資建設，其建設資金的主要來源是政府財政直接出資。主要包括四種途徑：

1、本級財政撥款；

2、爭取上級財政撥款資金；

3、結(jié)合有關項目建設，向上級有關單位爭取專項資金支持；

4、爭取上級專項政策或試點單位支持。

財政撥款具備資金使用的無償性和低廉性、資金使用期限長、資金來源穩(wěn)定可靠、項目啟動速度快等優(yōu)勢。但同時也具備項目要求高、資金運用的指令性較強、財政資金總量有限等不足。

v 地方政府債券

政府一般債券：一般債券是為沒有收益的公益性項目發(fā)行，主要以一般公共預算收入作為還本付息資金來源的政府債券。

政府專項債券：指地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、 約定一定期限內(nèi)，以項目對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖?/span>還本付息的政府債券。

湖北省專項債發(fā)行情況：根據(jù)中國債券信息網(wǎng)發(fā)布信息統(tǒng)計，2022年截至6月30日，湖北省人民政府已經(jīng)發(fā)行專項債券1,606億元。湖北省2021年全年發(fā)行地方專項債券1615億元，湖北省2022年上半年專項債券發(fā)行金額已經(jīng)接近上年度全年發(fā)行金額，

主要發(fā)行領域：產(chǎn)業(yè)園基礎設施、保障性安居工程、交通基礎設施三類項目金額最大，均超過了300億元發(fā)行規(guī)模

湖北省專項債發(fā)行投向區(qū)域分析：從2022年上半年專項債券地區(qū)分布情況看，武漢市資金投入仍然最多，占比45%，同比下降了10個百分比，武漢市外地區(qū)資金占比55%，呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢；2022年上半年，專項債券資金在各地市達到了4%-8%，分布更加均衡。

總體趨勢：整體而言，隨著縣域建設的推進，專項債券資金將向非省會城市傾斜，不再聚焦于省會和省內(nèi)重點城市。

v PPP模式

PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。目前PPP處于增量縮減、消化存量階段。

PPP項目屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上；

確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%；

財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目，按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外。

但是，PPP模式具有法律保障缺失、財政紅線約束、前期流程影響等不足。

v 特許經(jīng)營模式

特許經(jīng)營模式：基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。

特許經(jīng)營模式一般適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域。

特許經(jīng)營期限一般最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過上述規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

案例：某市智慧停車項目

（項目運作框架圖）

特許經(jīng)營年限：合作期為 30年，其中建設期 2 年，運營期 28 年；

項目投資：本項目總投資為 7600.50 萬元。項目投資中包括工程建設投資 7170.39 萬元，流動資金 119.96 萬元，建設期利息 310.15 萬元。本項目資本金為 1600.50萬元，其余資金來源為融資資金；

項目建設內(nèi)容：智慧停車指揮中心、智慧停車云服務平臺、停車管理系統(tǒng)；

項目回報機制：項目回報機制為“使用者付費”；

政府回報機制：本項目政府出資占比 10%，可獲得項目公司股東的分紅；

特許經(jīng)營者回報機制：項目公司股東的分紅；同時，政府方擬通過競爭性磋商選擇本項目特許經(jīng)營者，其同時具備相應的施工總承包資質(zhì)、能力及經(jīng)驗的特許經(jīng)營者還可以通過與項目公司簽署工程總承包合同的方式獲得相應的施工利潤等。

（二）國企主導模式

v 平臺公司直接融資

債務融資

銀行信貸：銀行信貸屬于間接貸款，分為政策貸款、一般貸款、專項貸款

企業(yè)債券：債券融資是指企業(yè)通過向個人或機構(gòu)投資者出售債券等籌集營運資金或資本開支。發(fā)行債券需要中國證監(jiān)會批準，如果為國有制企業(yè)還需要國務院機關的批準，申請手續(xù)比較復雜，一般規(guī)律通常需要3——6個月的操作時間。

租賃融資

一種是作為承租人進行融資租賃，即傳統(tǒng)的租賃方式；另一種是售后回租方式融通資金，即企業(yè)先將資產(chǎn)出售給租賃公司，再以融資租賃的形式租回的新興租賃融資模式。

股權(quán)融資

股權(quán)融資是指公司通過出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）獲得企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金和發(fā)展資金的融資方式。股權(quán)融資與其他融資方式的本質(zhì)區(qū)別就是發(fā)生了公司的股權(quán)變化，資金提供者通過購買公司股權(quán)而成為公司的股東，享有股東權(quán)利、承擔股東義務。

v 投資人+EPC模式

政府授權(quán)本級國企進行項目開發(fā)，本級國企通過公開招標選定項目合作社會資本方后并組建項目公司。由項目公司負責區(qū)域基建項目的投資、融資、建設、運營、招商引資（如有）及向金融機構(gòu)融資，用于區(qū)域建設。

地方政府以及施工類央企為主的基建投資人的項目需求場景：

l 片區(qū)開發(fā)項目合作內(nèi)容復雜（從規(guī)劃做起）。

l 項目投資規(guī)模大（幾十億至上百億，甚至更大）。

l 不想采用PPP模式（財承、時間因素）。

l 項目落地要求緊迫（通常6個月以內(nèi)）。

l 財政沒錢或不想出錢（核心矛盾）。

l 政府有土地（核心資源），希望導入產(chǎn)業(yè)（核心吸引力）。

投資人+EPC模式的實施要點

付費隔離：政府方盡量僅與國有企業(yè)建立合作并進行付費，不與項目公司、合作投資人之間產(chǎn)生直接的關聯(lián)，隔離風險

競爭性選擇投資人：國有企業(yè)通過競爭性程序選擇合作投資人，并共同成立項目公司承擔項目的開發(fā)建設及運營工作

國企投資與規(guī)模適應：國有企業(yè)承擔片區(qū)開發(fā)的投資責任盡量與其資產(chǎn)規(guī)模相匹配，防止因投資責任過大導致風險向政府方傳導

書面協(xié)議明確權(quán)力義務：上有封頂：以區(qū)域開發(fā)增量收益為付費上限;下不保底：績效考核，付費與績效、考核結(jié)果全面掛鉤

案例：某市產(chǎn)業(yè)新城片區(qū)開發(fā)項目

項目總投資：約100億元

合作期限：10年，滾動開發(fā)。

項目運作方式：政府授權(quán)+股權(quán)合作+EPC

回報機制：基于績效評價結(jié)果的可行性缺口補助。建立完全的績效評價機制，通過獎懲激勵社會資本方實現(xiàn)項目整體產(chǎn)出效果。

缺口補助資金來源：項目所在地財政部門以合作區(qū)域內(nèi)新增財政收入（主要為稅收增量和土地出讓收入、其他非稅收入）的地方留成部分。

v F+EPC模式

F+EPC模式：即融資+設計+采購+施工總承包模式，通常是指公共設施項目的項目業(yè)主通過招標等方式選定承包商，由該承包商方直接或間接籌措項目所需建設資金，以及承攬EPC工程總承包相關工作，待項目建設完成后移交給項目業(yè)主，在項目合作期內(nèi)由項目業(yè)主按合同約定標準向合作方支付費用的融資建設模式。

前期資金：承擔前期征拆資金

招標方式：傳統(tǒng)EPC招標

工程支付：一般支付到60%

還款來源：工程款缺乏保障性

案例：某體育中心項目，總投資7億元

前期資金：10000萬元，借款期限1年，利率4.45%

工程支付：付款方式“N+3”，建設期支付40%，剩余運營期3年支付，支付比例為3:2:1。建設期不計息，運營期按照4.45%計息

運營條件：運營期間自負盈虧，政府不另行投入資金或補貼

（三）市場主導模式

v 搭建投資基金（政府引導基金）

政府引導基金：由政府財政部門主導出資設立的基金。主要發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提高政府的投資效率。如，中國PPP基金、深圳市基礎設施投資基金等。

該種模式體現(xiàn)項目的合規(guī)性及地方政府對項目的支持，對資金收益沒有絕對要求，可以通過讓利等方式，提高社會資本收益，吸引投資人，而且期限一般較長。

但同時，該種模式也具備明顯不足，包括承擔風險能力較弱、投資決策不夠靈活，決策時間較長、退出環(huán)節(jié)耗時較長、主動管理能力不強、對投資當?shù)仨椖康谋壤幸蟆?/span>

v 搭建投資基金（建筑類企業(yè)主導基金）

建筑類企業(yè)主導的基金：建筑類企業(yè)主導設立，支持施工企業(yè)建設工程類項目的融資。如，中交基金。

該種模式具備不受資管新規(guī)影響、有能力把控風險、項目的可融資性高等優(yōu)勢；但同時該模式優(yōu)先支持企業(yè)內(nèi)部分子公司的業(yè)務，且不能購買劣后份額，不能擔?；刭?。

v 搭建投資基金（金融機構(gòu)主導基金）

金融機構(gòu)主導的基金：由金融機構(gòu)主導設立。例如，各大保險機構(gòu)、信托等設立的基金。發(fā)揮金融機構(gòu)的資金和資源優(yōu)勢，通過基金投資帶動金融機構(gòu)的其他業(yè)務，例如項目貸款等。如，各大保險機構(gòu)、信托等設立的基金。

該模式資金來源廣泛、項目來源廣泛、資本金募資的成功率高。但是，該模式受資管新規(guī)影響，銀行無法直接對基金進行出資；期限較短，與基礎設施項目不匹配；對項目收益率要求高，與基礎設施項目低收益的特點項目相矛盾；存在形成可用性資產(chǎn)的風險，且建設期無法分紅；充當財務投資人，一般要求擔保增信。

v 公募REITS

REITs(Real Estate Investment Trusts，不動產(chǎn)投資信托基金）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機構(gòu)進行不動產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。

項目基本條件：

l 基礎設施項目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，發(fā)起人（原始權(quán)益人）依法合規(guī)直接或間接擁有項目所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營收益權(quán)。項目公司依法持有擬發(fā)行基礎設施 REITs 的底層資產(chǎn)。

l 土地使用依法合規(guī)。

l 基礎設施項目具有可轉(zhuǎn)讓性。

l 基礎設施項目成熟穩(wěn)定。

l 資產(chǎn)規(guī)模符合要求。

l 發(fā)起人（原始權(quán)益人）等參與方符合要求。

公募REITS發(fā)行流程

試點階段采用的是“公募基金+單一資產(chǎn)證券化（ABS）”結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投資于基礎設施，不動產(chǎn)項目公司的所有股權(quán)需要全部轉(zhuǎn)讓給ABS（資產(chǎn)支持計劃），公募基金再認購ABS （資產(chǎn)支持計劃）。

發(fā)行情況：

目前，全國共發(fā)行了12只基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)項目，底層資產(chǎn)位于我省的越秀集團漢孝高速公路和中交集團嘉通高速公路REITs項目都已成功發(fā)行，是中部地區(qū)僅有的2只，發(fā)行額度近110億元，占全國近1/3。

發(fā)行障礙：

l 市場對REITs的片面理解阻礙其推廣

l 稅收環(huán)境約束和法律定位缺失阻礙REITs的發(fā)展

l 基礎資產(chǎn)收益率較低阻礙REITs壯大

案例：某高速公路基礎設施證券投資基金

基金運作方式：契約型封閉式

發(fā)行時間： 2021年12月14日

底層資產(chǎn)估值：漢孝高速特許經(jīng)營權(quán)的評估結(jié)果22.86 億

基金期限：自基金合同生效日起50 年

資金用途：定向用于公司成熟高速公路項目的改擴建

（三）組合創(chuàng)新模式

隨著隱性債務的防控、不得使用政府性基金預算作為PPP項目補貼支付來源、土地出讓金作為專項債還款來源比例受限、嚴格核定土地出讓成本性支出的范圍等各類政策的收緊，導致目前單一融資模式難以滿足城市發(fā)展的融資需求。

因此依法合規(guī)構(gòu)建多層次的投融資結(jié)構(gòu)，組合運用各種投融資模式，吸引外部資金參與區(qū)域的建設，同時建立合理、經(jīng)濟的利益分享機制成為了政府投融資面臨的重點和難點問題。

v 多元化投融資機制

案例：武漢東湖高新區(qū)EOD模式試點

一般財政支出、政府預算內(nèi)投資、上級財政專項資金、一般債與專項債券、開發(fā)性金融等多種投融資模式，合力推進試點項目實施，推動建立多元化生態(tài)環(huán)境治理投融資機制。

案例：2016年某市易地扶貧搬遷項目

項目收益?zhèn)?/span>（全國首支易地扶貧 搬遷項目收益?zhèn)?/span>

發(fā)行規(guī)模：一期和二期各發(fā)行5億

發(fā)行期限：5+5

信用評級：債項評級AA+

票面利率：16瀘扶貧項目NPB01-4.3%；16瀘扶貧項目NPB02-5.99%

發(fā)行方式：非公開發(fā)行

承銷商：國開證券、華西證券

財政專項資金補助收益

本項目國家補助分散在扶貧移民、以工代賑、代建、國土資源、農(nóng)業(yè)、 水利、財政、民政等相關部門財政專項補貼，合計約12.4億。

v 政策性開發(fā)性金融

在6月29日國務院常務會議首次提出“確定政策性、開發(fā)性金融工具支持重大項目建設的舉措”后，2個月內(nèi)，通過國家開發(fā)銀行成立的國開基礎設施投資基金及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立的農(nóng)發(fā)基礎設施基金，政策性開發(fā)性金融工具已投放3000億元。

金融工具的具體用途：一是補充投資重大項目資本金，不超過全部資本金的50%；二是對于短期內(nèi)專項債券作為資本金無法到位的，可以為專項債券搭橋。

政策性開發(fā)性金融重點投向三類項目：

一是中央財經(jīng)委員會第十一次會議明確的五大基礎設施重點領域，分別為交通水利能源等網(wǎng)絡型基礎設施、信息科技物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎設施、地下管廊等城市基礎設施、高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施、國家安全基礎設施。

二是重大科技創(chuàng)新等領域。

三是其他可由地方政府專項債券投資的項目。

項目要求

一、項目應前期工作充分，已履行可行性研究報告審批，或已辦理核準、備案手續(xù)。暫不安排在建項目。

二、項目應當是可以產(chǎn)生一定收益的、符合標準的準公益性項目或經(jīng)營性項目，既要有較強的社會效益，也要有一定的經(jīng)濟可行性。

三、優(yōu)先考慮整裝的大項目，避免“撒胡椒面”。

03 縣域投融資相關建議

1縣域投融資模式選擇

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設：標準廠房建設、公共配套設施建設、物流配送中心

市政設施建設：市政交通設施建設、停車場建設、對外交通通道建設、防洪排澇設施建設、公共建筑消防設施、管網(wǎng)改造項目

公共服務設施建設：縣級醫(yī)院提標改造、教育學校建設、養(yǎng)老機構(gòu)建設、文化體育設施建設

人居環(huán)境提升項目：垃圾處理設施建設、污水處理設施建設、生態(tài)環(huán)境改造

縣鄉(xiāng)銜接設施建設：城鄉(xiāng)供水一體化、城鄉(xiāng)冷鏈物流

v 模式選擇

積極爭取上級專項資金和中央預算內(nèi)資金，結(jié)合多元化投融資機制，時間換空間！

地方政府專項債：有一定收益的公益性縣城城鎮(zhèn)化項目

例如：產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務等

平臺公司直接融資：準公益性項目和經(jīng)營性項目

例如：市政基礎設施、人居環(huán)境提升等

投資人+EPC：投資體量大且需要產(chǎn)業(yè)導入項目

例如：片區(qū)開發(fā)、城市更新等

F+EPC：投資體量小且急于落地項目

例如：市政基礎設施建設、公共服務等

PPP模式：經(jīng)營性現(xiàn)金流較差的項目

例如：市政基礎設施建設等

2縣域投融資問題解決對策

? 緊跟國家政策導向，精準定位規(guī)劃先行

? 引入多元化資本，組合運用投融資工具

? 加強風險防范與監(jiān)控，完善監(jiān)管機制

? 推進國有平臺市場化轉(zhuǎn)型，做大做強地方企業(yè)

3項目融資策劃相關建議

做好頂層設計：構(gòu)建本地發(fā)展模式與投融資因素相融合的城市發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃，構(gòu)建科學的投融資決策體系和評估體系。

推動平臺轉(zhuǎn)型：推動地方平臺調(diào)整資產(chǎn)和業(yè)務結(jié)構(gòu)，加速市場化轉(zhuǎn)型，提升信用評級，提高經(jīng)營能力和市場化融資能力，準確籌劃項目投融資模式

專班作戰(zhàn)、精準謀劃：組織工作專班，及時熟悉政策要求，精準謀劃、協(xié)調(diào)、跟蹤每個項目的包裝、落地，完善投融資管理體系。

提升專業(yè)技術能力：加強業(yè)務人員的投融資知識學習，提升業(yè)務水平；加強引入專業(yè)第三方機構(gòu)開展項目投融資相關咨詢，充分挖掘項目特性與投融資紅線等。

優(yōu)化營商環(huán)境：全面優(yōu)化營商環(huán)境，為項目投融資提供優(yōu)越的政策保障，提升項目投融資便利性。

提前對接金融機構(gòu)：積極拓展多元化的融資渠道，在項目謀劃階段即開展與相關金融機構(gòu)的對接，提高融資成功率。