專項(xiàng)債投向拓寬至11大領(lǐng)域，可作項(xiàng)目資本金領(lǐng)域新增3個(gè)

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者楊志錦 上海報(bào)道 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從多位財(cái)政系統(tǒng)人士處獲悉，近期監(jiān)管部門明確專項(xiàng)債在原有9大領(lǐng)域投向基礎(chǔ)上新增新能源和新基建投向?？捎米黜?xiàng)目資本金的領(lǐng)域在原有10個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3項(xiàng)。

“我們近期正在謀劃2023年專項(xiàng)債儲(chǔ)備項(xiàng)目，已經(jīng)按照11大投向領(lǐng)域、13個(gè)作資本金項(xiàng)目的領(lǐng)域謀劃項(xiàng)目?！蹦戏绞》菽车厥胸?cái)政局人士表示。

專項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行規(guī)模1000億。2016年、2017年，其發(fā)行額度分別擴(kuò)張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴(kuò)張到2.15萬億，2020年發(fā)行額度達(dá)到3.75萬億，創(chuàng)出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達(dá)3.65萬億。專項(xiàng)債成為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的關(guān)鍵舉措。

記者了解到，專項(xiàng)債要求投向有收益的公益性項(xiàng)目，近年來10多萬億的專項(xiàng)債發(fā)行后，地方面臨有收益項(xiàng)目不足的問題，增加專項(xiàng)債投向領(lǐng)域有助于增加項(xiàng)目儲(chǔ)備，但也需要關(guān)注投向泛化的問題。此外，監(jiān)管部門明確單個(gè)省份專項(xiàng)債作資本金的比例上限為25%，但實(shí)踐中遠(yuǎn)低于上限，投向領(lǐng)域限制被認(rèn)為是原因之一，增加投向一定程度上能解決這一問題。

一、投向拓寬至11大領(lǐng)域

回顧來看，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，早期專項(xiàng)債并無細(xì)分品種，只要求投向有收益的項(xiàng)目。2017年8月，《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》印發(fā)，“中國版市政債”建設(shè)開啟。當(dāng)年監(jiān)管部門和地方先后推出土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造、軌道交通等細(xì)分專項(xiàng)債品種。

此后的2018年-2019年，中國專項(xiàng)債以土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債為主。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模分別為5227億、3145億，二者合計(jì)占當(dāng)年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的62%，2019年該占比進(jìn)一步上升至64%。

不過，2019年專項(xiàng)債的使用范圍發(fā)生重大變化。2019年9月4日召開的國常會(huì)表示，專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

究其原因，投資主管部門發(fā)現(xiàn)，雖然2019年超2萬億專項(xiàng)債發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于專項(xiàng)債大部分用于棚改、土儲(chǔ)兩大領(lǐng)域，未形成有效投資。

當(dāng)時(shí)的國常會(huì)還表示，擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

這構(gòu)建了專項(xiàng)債投向的基礎(chǔ)分類框架，此后專項(xiàng)債投向整體在這一框架下調(diào)整，但整體保持九大投向領(lǐng)域。值得注意的是，九大領(lǐng)域還有一些細(xì)分投向，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)分為鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場、水運(yùn)、軌道交通等。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年1-6月各地累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債券3.41萬億元，基本完成發(fā)行任務(wù)。其中，支持市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施11691億元、社會(huì)事業(yè)6389億元、交通基礎(chǔ)設(shè)施5777億元，占比分別為34%、18.7%、16.7%。

與此同時(shí)，隨著專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行，諸多地方有收益的公益性項(xiàng)目已經(jīng)明顯不足。一種改革建議是降低專項(xiàng)債占比提高一般債占比，但由于赤字率、債務(wù)率的約束，近年來一般債占比反而在下降、專項(xiàng)債占比持續(xù)上升。最終采取的措施是擴(kuò)大專項(xiàng)債投向領(lǐng)域。

記者了解到，近期監(jiān)管部門明確專項(xiàng)債在原有9大領(lǐng)域投向基礎(chǔ)上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向細(xì)化為公共領(lǐng)域充換電基礎(chǔ)設(shè)施，大型風(fēng)電基地等綠色低碳能源基地。新基建細(xì)化為云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施，軌道交通等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造，市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化項(xiàng)目等。

除用于項(xiàng)目建設(shè)外，2020年專項(xiàng)債還可用于補(bǔ)充中小銀行資本金，一些市場人士認(rèn)為專項(xiàng)債支持領(lǐng)域已“泛化”。一些地方財(cái)政人士則向記者反饋，專項(xiàng)債要求投向有收益的項(xiàng)目，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目最符合要求，但由于拉動(dòng)有效投資不夠，土儲(chǔ)專項(xiàng)債不允許發(fā)行。

二、增加可作資本金的范圍

“專項(xiàng)債用作資本金”源于2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。

中國投資項(xiàng)目啟動(dòng)必須要有一定的資本金，即項(xiàng)目法人認(rèn)繳非債務(wù)性資金，作為本錢。國家針對(duì)不同領(lǐng)域有不同資本金比例要求，一般在20%左右。為了充分發(fā)揮專項(xiàng)債資金撬動(dòng)社會(huì)投資效應(yīng)，國家首次允許專項(xiàng)債這類地方政府債務(wù)性資金作為資本金，但為了防控風(fēng)險(xiǎn)，也有不少限制。

具體而言，對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。監(jiān)管部門明確，各省份專項(xiàng)債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重不得超過20%。

此后專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金政策在不斷調(diào)整。比如，2020年將各省份專項(xiàng)債可用作資本金規(guī)模占總規(guī)模比重上限調(diào)整至25%，可作資本金的領(lǐng)域拓寬至鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年發(fā)行的3.41萬億元新增專項(xiàng)債中，各地共安排超過2400億元專項(xiàng)債券資金用作重大項(xiàng)目資本金，專項(xiàng)債作資本金的比例僅為7%。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，當(dāng)前專項(xiàng)債作資本金比例遠(yuǎn)低于上限，由此導(dǎo)致專項(xiàng)債的撬動(dòng)作用下降。

其中，投向領(lǐng)域限制被認(rèn)為是一個(gè)原因。“專項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目要求比較高，因此符合條件的項(xiàng)目比較少。這類項(xiàng)目主要是鐵路、軌交等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?！苯愕貐^(qū)某地市債務(wù)辦人士表示。

記者了解到，近期監(jiān)管部門明確，可用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域在原有10個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3項(xiàng)，專項(xiàng)債可作資本金領(lǐng)域由此擴(kuò)大至13項(xiàng)。

但投向領(lǐng)域限制僅僅是制約專項(xiàng)債作資本金的一個(gè)原因，其他原因包括項(xiàng)目收益不足、實(shí)操相對(duì)復(fù)雜、部分地方出于防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制專項(xiàng)債作資本金等，這些問題仍有待進(jìn)一步解決。

江浙地區(qū)地市債務(wù)辦人士表示，專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金，大多會(huì)形成“專項(xiàng)債券+市場化融資”的模式。這意味著項(xiàng)目收入需兼有政府性基金收入和專項(xiàng)收入，同時(shí)項(xiàng)目收入要實(shí)行分賬管理，實(shí)際操作比較麻煩?！斑@類項(xiàng)目本身收益也不差，稍微包裝包裝直接通過市場化融資也沒多大問題。何必通過專項(xiàng)債+貸款的方式融資？”