基于EOD試點的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化路徑研究

基于EOD試點的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化路徑研究

隨著生態(tài)產(chǎn)品理論與實踐的不斷發(fā)展演進，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化路徑的重要組成部分，由理論研究逐步走向試點實踐。論文基于國家試點項目研究，總結(jié)了EOD模式下推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實施要點，并結(jié)合案例分析了“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”“農(nóng)村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的四個典型類型。建議隨著EOD模式試點的不斷推進，應(yīng)進一步強化理論與方法研究、市場化運作機制實踐、關(guān)鍵政策制度創(chuàng)新等，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值市場化轉(zhuǎn)化新模式、新機制。

生態(tài)產(chǎn)品具有鮮明的中國特色概念，是指生態(tài)系統(tǒng)通過生態(tài)過程或與人類社會生產(chǎn)共同作用，提供的增進人類及自然可持續(xù)福祉的產(chǎn)品和服務(wù)。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程就是將生態(tài)產(chǎn)品所蘊含的內(nèi)在價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的過程。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關(guān)鍵路徑，是從源頭上推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。2018年，習(xí)近平在長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)，探索多樣化、市場化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，要求到2025年，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架初步形成，提出加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。近年來，國家高位推動生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（Eco-environment-oriented development，EOD）模式（下文簡稱EOD模式）試點工作，出臺相關(guān)政策十余部，探索將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)融合共生，在項目時空范圍內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值高效轉(zhuǎn)化。本研究結(jié)合國家試點實踐案例，分析EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價值市場化轉(zhuǎn)化路徑，并提出下一階段EOD模式重點探索的方向與重點。

EOD模式研究與實踐進展

1.1研究進展

依據(jù)市場屬性，生態(tài)產(chǎn)品可分為純公共性生態(tài)產(chǎn)品、準公共生態(tài)產(chǎn)品、經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品三種類型。純公共性生態(tài)產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性特征，主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、物種保育等生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)，對于維持自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性至關(guān)重要，但一般較難實現(xiàn)市場交易。準公共性生態(tài)產(chǎn)品具有有限的競爭性和非排他性特征，需要通過制度設(shè)計及開發(fā)經(jīng)營形成經(jīng)營性產(chǎn)品，包括基于固碳、水質(zhì)凈化等初級生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的生態(tài)資源權(quán)益產(chǎn)品，公共濕地、公共林地等公共資源性產(chǎn)品，以國家公園為主體的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)及其蘊含的休閑旅游、自然景觀、美學(xué)體驗等。經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品是人類勞動參與度最高的生態(tài)產(chǎn)品，可直接參與市場交易，主要包括生態(tài)農(nóng)、林、牧、漁、中草藥產(chǎn)品，生態(tài)能源產(chǎn)品及通過延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)的生態(tài)有機食品，工業(yè)品及文化產(chǎn)品等，還包括通過生態(tài)旅游、休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化形成的經(jīng)營性服務(wù)。

生態(tài)產(chǎn)品本身具有多樣性、復(fù)雜性特征，同時不同市場屬性的生態(tài)產(chǎn)品也有著不同的價值實現(xiàn)路徑。在地方實踐中，打通生態(tài)產(chǎn)品價值市場化實現(xiàn)路徑是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及土地利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權(quán)益交易、金融創(chuàng)新等相關(guān)政策機制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。現(xiàn)階段存在的問題主要包括：（1）生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢的政策機制尚不完善，目前僅初步探索了生態(tài)產(chǎn)品價值核算、生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償政策制度等；（2）生態(tài)產(chǎn)品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”，轉(zhuǎn)化能力明顯偏弱；（3）生態(tài)環(huán)境保護總體投入不足，資金缺口較大，社會資本和金融機構(gòu)因項目缺乏投資回報機制，難以參與到生態(tài)環(huán)境保護治理中。在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠?qū)⒄y(tǒng)籌施策與市場配置資源高效統(tǒng)一、精準投入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實施，帶動相關(guān)企業(yè)、金融機構(gòu)等多元參與生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營。EOD模式就是在生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目層面探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的模式之一。

“生態(tài)導(dǎo)向”最早由美國學(xué)者霍納蔡夫斯基在1999年提出，是從“生態(tài)優(yōu)化”強調(diào)單純“保護”向利用生態(tài)來引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導(dǎo)向”方向發(fā)展。世界上諸多國家和地區(qū)也在積極探索EOD模式的城市規(guī)劃與建設(shè)，如新加坡、美國波特蘭都市區(qū)等。我國學(xué)者辛璐等、王子婧等分析了EOD的理論、演進及內(nèi)涵特征等，認為EOD模式的核心在于將生態(tài)環(huán)境保護帶來的外部經(jīng)濟性（周邊資源的溢價増值）內(nèi)部化，能夠解決城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，有利于實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。周蘭萍和張留雨、王天義、李若鵬等探討了EOD推動綠色投資的相關(guān)情況，提出EOD模式可以推動我國基礎(chǔ)設(shè)施投資朝著綠色低碳、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的方向穩(wěn)健前行，最終實現(xiàn)生態(tài)治理和經(jīng)濟社會的融合發(fā)展。逯元堂等研究了EOD模式實施要義，從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。袁宏川等運用博弈論、云模型初步構(gòu)建了EOD項目風(fēng)險評價體系。

表1 生態(tài)環(huán)境治理項目實施模式演進過程

1.2演進過程

隨著我國生態(tài)產(chǎn)品理論與實踐的不斷發(fā)展演進，EOD模式的內(nèi)涵拓展延伸為創(chuàng)新性的項目組織實施方式，并在國家高位推動下由理念研究逐步走向試點實踐。生態(tài)環(huán)境部提出EOD模式就是通過生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目組合開發(fā)、統(tǒng)籌推進，通過改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，將生態(tài)產(chǎn)品價值釋放到片區(qū)開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價，以產(chǎn)業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要組成部分。本研究認為EOD模式順應(yīng)了發(fā)展需求，在國家推動與地方實踐的基礎(chǔ)上，推廣條件逐漸成熟，將成為區(qū)域推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)化的重要舉措之一，在生態(tài)環(huán)境保護與綠色經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

我國生態(tài)環(huán)境治理走過了近50年歷程，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理重點內(nèi)容的不同，可將生態(tài)環(huán)境治理分為三個階段。不同階段生態(tài)環(huán)境治理成本內(nèi)部化方式的不同，形成了與之配套的環(huán)境經(jīng)濟政策及項目組織實施模式，如表1所示。第一階段是以工業(yè)污染治理、生活污水垃圾處理等為主的污染末端治理階段。以誰污染、誰治理為原則，污染治理投入納入企業(yè)經(jīng)營成本，工程總承包（EPC）成為項目實施的主要模式。第二階段是以黑臭水體治理、污染場地與農(nóng)田修復(fù)等為主的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善階段。以誰受益、誰付費為原則，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入依靠使用者付費和政府補貼，特許經(jīng)營、政府和社會資本合作（PPP）等模式得到應(yīng)用推廣?，F(xiàn)階段為第三階段，是以生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護、碳達峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生階段。以誰開發(fā)、誰保護為原則，探索將生態(tài)環(huán)境保護治理投資納入?yún)^(qū)域開發(fā)經(jīng)營成本，EOD模式應(yīng)運而生。

1.3實踐情況

目前，各地在EOD項目組織實施方面開展了實踐探索。通過生態(tài)環(huán)境治理實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值保值增值，并通過開發(fā)經(jīng)營生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)、商業(yè)地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，推動區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。如成都錦江流域綜合治理、薊運河水系治理、永定河流域治理等。2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文，同意36個地方政府和企業(yè)依托項目開展第一批EOD試點工作。截止到2021年底，國家開發(fā)銀行按照精準施策、市場化運作和風(fēng)險可控的原則，對重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個試點項目予以傾斜支持，累計授信519億元，實現(xiàn)發(fā)放貸款121億元。根據(jù)36個試點項目情況，生態(tài)環(huán)境保護治理內(nèi)容涉及城鎮(zhèn)污水處理及配套管網(wǎng)建設(shè)、河湖生態(tài)保護治理、黑臭水體治理與修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、礦山修復(fù)與濕地建設(shè)等。通過上述生態(tài)環(huán)境保護治理，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品在供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)等方面的價值得到提升，并通過生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)權(quán)益、文旅康養(yǎng)、片區(qū)開發(fā)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)得到培育和發(fā)展，產(chǎn)業(yè)收益反哺投入生態(tài)環(huán)境保護治理的良性機制得以確立。同時，試點項目在財政資金獎補、多元生態(tài)補償、政府專項債券、集體建設(shè)用地入市、政策性基金股權(quán)投資等方面積極探索新政策、新機制，促進形成財政金融等多措并舉、協(xié)同支持生態(tài)環(huán)境治理的新格局，如圖1所示。

圖1  EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化路徑及創(chuàng)新機制

EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)實施要點

總結(jié)試點項目經(jīng)驗，EOD項目實施路徑的四個主要環(huán)節(jié)為：一是保護優(yōu)先，切實解決突出的生態(tài)環(huán)境問題；二是因地制宜，結(jié)合地區(qū)實際合理、有序地發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)；三是系統(tǒng)推進，政府和市場協(xié)同發(fā)力；四是破解瓶頸，探索新機制新舉措推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

2.1 堅持理念：保護優(yōu)先，綠色發(fā)展

EOD項目策劃與實施須堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，首要任務(wù)是解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，增值自然資本，厚植生態(tài)產(chǎn)品價值，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。第一批36個試點項目涉及的生態(tài)環(huán)境保護治理內(nèi)容包括水環(huán)境綜合整治、固體廢物處理處置、農(nóng)村人居環(huán)境整治、礦山修復(fù)、荒漠化治理、城市環(huán)境綜合整治等。其中，水環(huán)境綜合治理類項目數(shù)量最多，占試點項目環(huán)境治理類項目總數(shù)的45%，主要原因是現(xiàn)階段水環(huán)境質(zhì)量改善后關(guān)聯(lián)的土地利用、文旅康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)增值，地產(chǎn)類項目收益相對較好，有利于對生態(tài)環(huán)境治理投入的反哺，生態(tài)產(chǎn)品價值市場化轉(zhuǎn)化路徑和方式相對較為成熟。由此可見，生態(tài)產(chǎn)品是自然資源的產(chǎn)物，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)，EOD項目的策劃應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的需求與生態(tài)資源的特色優(yōu)勢，識別具有實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高、對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有較強的價值溢出特點的生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)項目，以及與生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，合理確定項目實施邊界和目標要求，開展項目謀劃和頂層設(shè)計，明確項目投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)路線等。

2.2 產(chǎn)業(yè)融合：因地制宜，合理開發(fā)

根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域開發(fā)發(fā)揮的價值提升作用，EOD項目策劃中應(yīng)因地制宜地選擇適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)權(quán)益交易，促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與提升產(chǎn)生的生態(tài)價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟價值。結(jié)合試點工作，EOD項目中生態(tài)價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟價值的路徑主要包括四類：（1）關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)形成價值，通過提升周邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，帶動區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展從而形成相關(guān)經(jīng)營收益。如依托潔凈的水源、清潔的空氣、適宜的氣候等自然本底條件，適度發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)；依托優(yōu)美的自然風(fēng)光、歷史文化遺存、中醫(yī)藥資源稟賦，引進社會資本，打造文旅休閑、醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生等多元業(yè)態(tài)發(fā)展。（2）依托修復(fù)的土地進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)獲得收益。如對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法、依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)而獲取收益。（3）生態(tài)資源的權(quán)益交易形成的收益價值，如通過生態(tài)環(huán)境治理，獲得集體建設(shè)用地交易收益、生態(tài)林建設(shè)指標、能源資源配額指標等；通過碳匯增量、排污權(quán)、用能權(quán)等資源權(quán)益指標交易的方式，獲得相關(guān)收益等。（4）生態(tài)補償收益，主要依據(jù)生態(tài)保護補償制度，獲得中央和省級財政參照生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)保護紅線面積等因素分配的資金，以及生態(tài)產(chǎn)品供給地從受益地按照自愿協(xié)商原則獲得的橫向生態(tài)保護補償資金等。

2.3 系統(tǒng)推進：政府主導(dǎo)，市場運作

EOD項目內(nèi)容既涉及公益類、準經(jīng)營類的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容，又涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等經(jīng)營類項目，復(fù)雜性強，涉及面廣，需政府和市場協(xié)同發(fā)力，建立政府主導(dǎo)有力、社會參與有序、市場調(diào)節(jié)有效的運行機制，整合資源、多措并舉，打通生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)路徑，如圖2所示。政府注重發(fā)揮其在項目捆綁、資源搭配、制度設(shè)計、特許經(jīng)營、資金獎補、績效考核和營造氛圍等方面的主導(dǎo)作用。一是強化項目系統(tǒng)謀劃和頂層設(shè)計，合理確定項目實施邊界和目標要求，明確部門分工與合作，確保EOD項目規(guī)劃—建設(shè)—運營一體化實施、整體統(tǒng)籌推進。二是對EOD各子項目的審批、建設(shè)、運營、績效考核履行監(jiān)管職責(zé)，確保EOD項目實現(xiàn)公益部分預(yù)期成效目標。三是為項目實施合理配置資源，結(jié)合實際綜合運用專項資金、PPP、特許經(jīng)營等政策支持EOD項目實施，推動建立EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的核算、定價、調(diào)價與績效考核機制，探索開展區(qū)域GDP與GEP增量統(tǒng)計與獎補。同時，EOD模式本質(zhì)上是市場化的項目運作方式，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，提供投—建—管—運等系統(tǒng)解決方案，并不斷拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，探索新技術(shù)、新工藝、新模式，提高保護修復(fù)與開發(fā)經(jīng)營效率，推動區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的高效轉(zhuǎn)化。

圖2 EOD項目市場化運作流程示意圖

2.4 創(chuàng)新實踐：破解瓶頸，機制創(chuàng)新

現(xiàn)階段，我國生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等問題尚未得到有效解決，保護生態(tài)環(huán)境的利益導(dǎo)向機制也尚未形成，生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的能力較弱。運用EOD模式探索破解生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)難點問題，是EOD試點項目的實施目標與重點內(nèi)容之一，如表2所示。一是發(fā)展理念創(chuàng)新，破解生態(tài)產(chǎn)品 “度量難”問題。生態(tài)環(huán)境部和中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心發(fā)布了《陸地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)指南》，指導(dǎo)多地開展區(qū)域尺度生態(tài)產(chǎn)品價值絕對量的核算，主要用于生態(tài)文明建設(shè)目標考核和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等工作。在EOD模式下，生態(tài)產(chǎn)品價值核算注重由EOD項目帶來的GEP增量，用以科學(xué)制定和衡量EOD項目生態(tài)環(huán)境目標及效益，核算空間范圍為EOD項目邊界范圍，時間為項目周期（10～30年），是EOD項目目標指標制訂及考核的理論與方法創(chuàng)新，亦是生態(tài)產(chǎn)品價值核算方法的應(yīng)用創(chuàng)新。二是產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新，解決生態(tài)產(chǎn)品“抵押難”問題。在當(dāng)前金融體系下，生態(tài)產(chǎn)品很難作為抵押物進行融資貸款。EOD模式下生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益為項目融資創(chuàng)造了條件。三是運作模式創(chuàng)新，解決生態(tài)產(chǎn)品“交易難”問題。EOD項目由一個市場主體進行商業(yè)化運作，邊界范圍、資產(chǎn)權(quán)屬、收益權(quán)利、風(fēng)險職責(zé)清晰，實現(xiàn)了生態(tài)資源—資產(chǎn)—資本相統(tǒng)一，交易主體與權(quán)益明晰。四是投融資模式創(chuàng)新，解決生態(tài)產(chǎn)品“變現(xiàn)難”問題。EOD模式統(tǒng)籌運用財政資金和資源實現(xiàn)開發(fā)經(jīng)營，生態(tài)產(chǎn)品價值在項目內(nèi)通過反哺機制形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，實現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。

EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例

結(jié)合理論研究與試點探索，現(xiàn)階段EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)可分為四種典型情況：一是城市環(huán)境綜合整治+土地利用等；二是礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營等；三是農(nóng)村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)等；四是荒山荒地綜合整治+清潔能源等。本研究結(jié)合試點項目，分類分析EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。

表2  EOD模式破解生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)難點的具體舉措

3.1 案例一：城市環(huán)境綜合整治+土地利用

“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑是通過區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理，恢復(fù)了區(qū)域優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境、清潔的空氣、舒適的休閑體驗等，提升了生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)價值，提高了區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，為環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)與經(jīng)營創(chuàng)造了條件，推動生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。重慶廣陽島EOD試點項目是“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”的典型案例。本項目位于重慶廣陽島片區(qū)長江以南區(qū)域，包括廣陽島10平方千米和廣陽島片區(qū)長江以南105平方千米，片區(qū)功能定位為習(xí)近平生態(tài)文明思想集中體現(xiàn)地、長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)，價值定位為“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”。項目由一個市場主體（重慶廣陽島生態(tài)城投資發(fā)展有限公司）投資—建設(shè)—運營一體化實施。項目內(nèi)容包括區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護以及大數(shù)據(jù)、大健康、大文旅等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)運營。生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護內(nèi)容包括長江岸線生態(tài)修復(fù)、廣陽島全島生態(tài)修復(fù)、廣陽灣長江內(nèi)河流域整治、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理等。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)運營包括新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、歷史及生態(tài)文明展示基地、旅游休閑綜合服務(wù)配套設(shè)施等。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)營收益為項目創(chuàng)造了良好的現(xiàn)金流，打通了社會資本和金融機構(gòu)參與投資的路徑，保障了生態(tài)環(huán)境保護治理的持續(xù)投入與運維，大大提高了投資效率與生態(tài)環(huán)境效益。

重慶廣陽島EOD試點項目中生態(tài)環(huán)境綜合治理與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)投資各占約50%。資金籌措中，市場主體自有資金（政府注資占55%）投資占總投資的23%，其他為債務(wù)融資。債務(wù)融資中，政府專項債占總投資的11%；國家開發(fā)銀行貸款占總投資的66%，貸款期限20年。信貸結(jié)構(gòu)為項目建成后形成的可供抵押經(jīng)營性資產(chǎn)和持有的土地提供最高額抵押擔(dān)保。本項目通過運營收益、片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施維護及特許經(jīng)營收益、子公司房地產(chǎn)開發(fā)凈現(xiàn)金流，項目盈余資金達到還本付息資金最低要求的1.76倍，投資收益與償債能力有保障，且政府資金投入遠低于生態(tài)環(huán)境綜合治理投入。本項目通過采用EOD模式，充分實現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價值市場化轉(zhuǎn)化，打造了區(qū)域生態(tài)與產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展新路徑。

3.2 案例二：礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營

“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑是通過礦山修復(fù)治理，盤活廢棄礦山、工業(yè)遺址等存量資源，推進相關(guān)資源權(quán)益集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營，并統(tǒng)籌實施生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整治和配套設(shè)施建設(shè)，提升文化旅游開發(fā)價值。馬鞍山礦山EOD試點項目是“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”的典型案例。本項目位于安徽省馬鞍山市雨山區(qū)向山鎮(zhèn)，涉及面積總計約63.6平方千米，是馬鞍山市“打造安徽省的杭嘉湖、長三角的白菜心”的重要抓手，由馬鞍山市兩山綠色生態(tài)環(huán)境建設(shè)有限公司（以下簡稱“兩山公司”）采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）模式實施，特許經(jīng)營期30年，建設(shè)期約3年，運營期約27年。建設(shè)內(nèi)容包括礦山生態(tài)修復(fù)工程、水務(wù)環(huán)保治理工程、土地整治工程、產(chǎn)業(yè)升級提升工程等。運營收入主要包括碳匯交易收入、文旅經(jīng)營收入、經(jīng)濟林凈收入、停車場收入、一般工業(yè)固廢填埋收入、廢棄礦山資源利用收入和土地整理工程收入等。

馬鞍山礦山EOD試點項目資金籌措中，項目資本金占總投資的20%，馬鞍山市國有資管理委員會代表政府出資50%，其余資本金主要為國家綠色發(fā)展基金出資組建合伙企業(yè)增資兩山公司。項目融資方面，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供3年期“前期貸”+15～20年期“項目貸”。專項債方面，發(fā)行約占總投資22%的政府專項債。省財政廳每年投入長江經(jīng)濟帶專項引導(dǎo)資金以及省級山水林田湖草項目基金，用于支持項目建設(shè)。本項目通過采用EOD模式，為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供新思路和實踐樣本，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有益嘗試。

 3.3 案例三：農(nóng)村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)

“農(nóng)村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑是通過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理進一步強化項目所在區(qū)域特有的資源稟賦，發(fā)展高經(jīng)濟附加值的生態(tài)種養(yǎng)等，科學(xué)運用先進技術(shù)實施精深加工，并依托優(yōu)美自然風(fēng)光、歷史文化遺存，推進旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展，拓展延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。山東日照美麗鄉(xiāng)村EOD試點項目是“農(nóng)村環(huán)境綜合整治+生態(tài)種養(yǎng)”的典型案例。日照市是我國濱海生態(tài)、宜居、旅游、現(xiàn)代化港口城市和臨港產(chǎn)業(yè)基地，也是新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊主要節(jié)點城市和“一帶一路”海上合作戰(zhàn)略支點。日照水庫擔(dān)負著城市居民生活用水及東部沿海區(qū)域大工業(yè)項目的供水任務(wù)，對區(qū)域發(fā)展起著舉足輕重的作用。本項目由日照市水務(wù)集團有限公司作為市場主體進行一體化實施。項目內(nèi)容包括日照水庫周邊生態(tài)濕地保護修復(fù)與治理工程以及生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合開發(fā)。項目通過對區(qū)域內(nèi)村莊搬遷及環(huán)境整治、濕地修復(fù)等環(huán)境治理工程的實施，打造水庫生態(tài)屏障圈，提升水庫及周邊環(huán)境品質(zhì)，搭建生態(tài)產(chǎn)業(yè)良好基礎(chǔ)，同時以庫區(qū)土地資源、水資源、生態(tài)資源等資源綜合開發(fā)為載體，培育形成特色產(chǎn)業(yè)，采取生態(tài)農(nóng)業(yè)—深加工業(yè)、生態(tài)漁業(yè)—平臺銷售等產(chǎn)業(yè)鏈延伸、一二三產(chǎn)業(yè)融合，推動公益性較強、收益性差的水源地生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，減輕政府生態(tài)環(huán)境治理投入，實現(xiàn)水源地保護、優(yōu)質(zhì)資源升值、鄉(xiāng)村振興三大目標有機統(tǒng)一。

山東日照美麗鄉(xiāng)村EOD試點項目生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)項目投資占總項目投資比例為23%。資金籌措方面，日照市水務(wù)集團有限公司自籌30%，70%的資金通過源水費質(zhì)押貸款、林權(quán)抵押貸款，爭取國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行貸款，以及國家涉農(nóng)資金及生態(tài)文明建設(shè)專項資金等多元化的資金籌措渠道獲得。項目通過生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)漁產(chǎn)品銷售收益及文化旅游收益等，保障項目償債能力，同時降低了政府生態(tài)環(huán)境治理投入。項目通過EOD模式實施，探索出發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、促進鄉(xiāng)村振興的實施路徑。

3.4 案例四：荒山荒地綜合整治+清潔能源

“荒山荒地綜合整治+清潔能源”是推進荒山荒地、石漠化等綜合整治，合理利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、清潔能源等產(chǎn)業(yè)。庫布其沙漠EOD試點項目是“荒山荒地綜合整治+清潔能源”的典型案例。庫布其沙漠EOD試點項目通過防沙治沙工作的開展恢復(fù)了沙漠生態(tài)系統(tǒng)，同時取得了顯著的經(jīng)濟效益，走出了一條生態(tài)與經(jīng)濟并重的中國特色沙漠綜合治理之路[30]。庫布其沙漠是全國第七大沙漠，也是京津冀地區(qū)三大風(fēng)沙源之一。30年前，庫布其沙漠惡劣的環(huán)境和匱乏的資源導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟極度落后。億利集團在近30年的治沙過程中建立了相對成熟的產(chǎn)業(yè)化治沙模式。本項目由億利集團進行一體化實施，項目內(nèi)容包括沙漠生態(tài)環(huán)境治理項目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目兩大類，通過500平方千米沙漠生態(tài)林種植，構(gòu)筑庫布其北緣生態(tài)防護體系，遏制荒漠化進程，并以此為基礎(chǔ)，探索將沙漠生態(tài)修復(fù)與沙資源、沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目融合，建設(shè)馬鈴薯種植及深加工基地、光伏生態(tài)數(shù)字化產(chǎn)業(yè)園等具有穩(wěn)定收益來源的產(chǎn)業(yè)項目。項目立足于庫布其資源稟賦現(xiàn)狀，通過對沙漠生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與治理，推動建立健全區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時在生態(tài)修復(fù)基礎(chǔ)上做強產(chǎn)業(yè)鏈條，打造集防沙治沙、農(nóng)牧業(yè)種植、種養(yǎng)業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)工貿(mào)旅建設(shè)等一體化的產(chǎn)業(yè)示范，促進一二三產(chǎn)深度融合，并利用部分產(chǎn)業(yè)收益反哺沙漠治理投入，為生態(tài)環(huán)境治理效果的維持及可持續(xù)提供保障，達到生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的有機融合。

庫布其沙漠EOD項目生態(tài)環(huán)境治理投入占總項目投資金額的比例約為10%。項目公司自有資金比例約為21%，市場主體通過林權(quán)抵押貸款，歐投行、亞投行、德促行等國際金融組織貸款，國開行、農(nóng)發(fā)行等國內(nèi)政策性金融機構(gòu)貸款，生態(tài)治理專項資金及信托、基金等渠道籌集資金比例為79%。項目通過馬鈴薯種植、深加工產(chǎn)品的銷售以及光伏發(fā)電上網(wǎng)獲得收益，項目具備較好的盈利能力和清償能力，大幅度降低了政府對生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，減輕了政府資金投入的負擔(dān)。項目以EOD模式進行沙漠化治理，通過產(chǎn)業(yè)化治沙方式破解了治理生態(tài)環(huán)境動力不足的難題，充分調(diào)動社會資本積極性，主動解決“錢從哪里來”“利從哪里得”“如何可持續(xù)”等問題，并通過“國家扶持、市場運作、金融支持、多方參與”的共治創(chuàng)新方式，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，創(chuàng)造生態(tài)財富，走出一條生態(tài)與經(jīng)濟并重的中國特色沙漠綜合治理之路。

總結(jié)與展望

回歸EOD模式概念是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入與培育為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，推動生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的有效融合，一體化實施。EOD模式主要解決了三個方面的問題：

（1）生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互為依托，有機融合，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品保值增值的良性機制得以建立。良好的生態(tài)環(huán)境作為生產(chǎn)要素，為關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件，生態(tài)產(chǎn)品價值依托關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)得以轉(zhuǎn)化。同時關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護與治理投入中，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品保值增值，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供保障和基礎(chǔ)。

（2）充分運用市場化、商業(yè)化的方式，有效解決了生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”的問題，提高了生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的效率。EOD項目將產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護內(nèi)容一體化實施，即由一個市場主體，統(tǒng)一投資建設(shè)與運營維護，具有邊界范圍清晰、主體責(zé)任明確、市場機制充分、價值轉(zhuǎn)化高效、生態(tài)環(huán)境效益持續(xù)等特點，大大調(diào)動了項目主體的主觀能動性。

（3）EOD項目通過“肥瘦搭配”，解決了生態(tài)環(huán)保項目融資缺乏抵押物和現(xiàn)金流的問題，為市場化融資創(chuàng)造了條件，破解了生態(tài)環(huán)境保護投入不足的問題。實施EOD模式順應(yīng)了現(xiàn)階段區(qū)域推動經(jīng)濟發(fā)展和保護相互統(tǒng)一的現(xiàn)實需要，踐行“兩山”理念，推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)。

目前我國EOD模式仍處于試點探索階段，試點項目因地制宜，多措并舉，在實施路徑與機制政策等方面開展了有益探索，取得了初步成效。依據(jù)EOD試點項目的開展情況，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)須堅持保護優(yōu)先，切實解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，厚植生態(tài)產(chǎn)品價值，結(jié)合地區(qū)實際合理有序地發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，并在實施過程中政府和市場協(xié)同發(fā)力，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的新機制、新舉措?，F(xiàn)階段EOD模式下“城市環(huán)境綜合整治+土地利用”“礦山修復(fù)治理+存量資源經(jīng)營”“農(nóng)村人居環(huán)境整治+生態(tài)種養(yǎng)”“荒山荒地綜合整治+清潔能源”等四種類型較為典型，路徑清晰、經(jīng)驗成熟，通過試點工作的深入推進，將會有更多生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化路徑得到探索和實踐。

基于本研究，建議在EOD理論與方法研究方面，不斷深化EOD與“兩山”理論、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與第四產(chǎn)業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟與生態(tài)產(chǎn)業(yè)化等國際國內(nèi)相關(guān)理論研究，研究建立基于生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀目標的EOD重大項目規(guī)劃設(shè)計方法體系。在EOD項目運作與投融資實務(wù)方面，應(yīng)針對不同類型EOD項目的投資回報機制，探索適用的運作方式、交易結(jié)構(gòu)、投融資模式、招采方式等，明確地方國企、社會資本、金融機構(gòu)參與的具體方式，引導(dǎo)和規(guī)范EOD項目實施與管理。在EOD關(guān)鍵政策制度創(chuàng)新方面，深化EOD實施相關(guān)土地、財政、金融、稅收等政策研究，為建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化路徑的新模式、新機制提供參考和借鑒。

參考文獻（略）

本文作者：趙云皓，徐志杰，辛璐，王志凱，盧靜（通訊作者），生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心

來源：生態(tài)經(jīng)濟.原文標題《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化路徑研究——基于國家EOD 模式試點實踐》.2022-06-02網(wǎng)絡(luò)首發(fā)