2023年新增專項債重點內(nèi)容解讀
地方政府專項債券作為帶動擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段,是積極財政政策“加力提效”的重要發(fā)力點之一。今年《政府工作報告》提出,政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資,我國今年預(yù)算安排的新增專項債規(guī)模達(dá)到3.8萬億元。在往年基礎(chǔ)上穩(wěn)步擴(kuò)容,這也體現(xiàn)了穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)和積極財政政策要加力提效的導(dǎo)向。但面對地方融資需求和財政緊平衡形勢,當(dāng)前仍需進(jìn)一步用好用足專項債、提升其投資拉動力,切實提升專項債政策效能、有效支持高質(zhì)量發(fā)展。
本文擬從專項債的發(fā)行速度、投向領(lǐng)域、區(qū)域等方面分析,并進(jìn)一步探討對基建投資的影響。
重要內(nèi)容及觀點
1、2023年專項債發(fā)行節(jié)奏繼續(xù)前置,新增專項債發(fā)行規(guī)模較去年同期更大。截至2023年5月7日,新增專項債券已發(fā)行16215.88億元,占提前批額度21900億元的74.05%,占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期,今年專項債已發(fā)行規(guī)模增加2196.97億元,且發(fā)行節(jié)奏進(jìn)一步靠前。以去年發(fā)行節(jié)奏為參考,并考慮到地方債前置發(fā)行穩(wěn)增長意義,預(yù)計今年二季度新增專項債發(fā)行將有所提速,形成發(fā)行高峰,對基建投資形成有力支撐。
2、專項債投向領(lǐng)域?qū)用?,從政策端看,新增了新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目兩大投向領(lǐng)域;從項目端看,2023年一季度新增專項債主要投向仍為基建領(lǐng)域,投向保障房、棚改和舊改發(fā)行占比相比2022年末有所提升,土儲專項債仍然無新增。此外,今年由于政策端新增加了新基建投向,新型基礎(chǔ)而設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也占有專項債投向的一定規(guī)模。
3、專項債用于項目資本金范圍方面,從政策端看,增加了國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,煤炭儲備設(shè)施,新能源項目三大領(lǐng)域。干線機(jī)場變更為“干線和東部地區(qū)支線機(jī)場”,并將“排水”項目納入到項目資本金支持范疇,專項債用于資本金范圍從10個領(lǐng)域擴(kuò)大到13個領(lǐng)域。項目端看,今年已公布發(fā)行的專項債資本金占發(fā)行規(guī)模的比重相比去年同期略有上升。分地區(qū)來看,云南省專項債用作項目資本金占比最高,達(dá)到了39.8%,山西和江蘇兩省專項債用作資本金的占比位居第二、第三,分別為17.0%和16.4%,但多數(shù)地區(qū)目前新增專項債用作資本金的比例較低,包括山東、浙江、四川在內(nèi)的25各省市專項債用作項目資本金的比例均不足10%,仍有較大的提升空間。
4、專項債發(fā)行地區(qū)方面,截至5月7日,全國除吉林、西藏外,35個發(fā)行主體已發(fā)行16215.88億元新增專項債券。其中,廣東、四川、山東、河南新增專項債券發(fā)行規(guī)模超千億元,分別發(fā)行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外,發(fā)行規(guī)模超500億元的省份有9個,分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。結(jié)合去年以及今年各地新增專項債券發(fā)行數(shù)據(jù)以及各省限額空間看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份債券發(fā)行規(guī)模更大,發(fā)行進(jìn)度更快。從歷年實際分配限額來看,地方政府財政實力越強、債務(wù)風(fēng)險越低、承擔(dān)中央重大項目支出越多、融資需求越大,獲得發(fā)債額度就越大,反之則越小。建議重點關(guān)注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專項債發(fā)行規(guī)模大且限額內(nèi)剩余額度較為充足的地區(qū)的專項債項目。
一、2023年專項債發(fā)行延續(xù)去年靠前發(fā)力態(tài)勢,發(fā)行規(guī)模再創(chuàng)新高
當(dāng)前,受經(jīng)濟(jì)下行壓力、土地市場低迷等多重因素影響,一季度地方財政收入依然增長乏力。其中地方政府性國有土地使用權(quán)出讓收入在去年大幅下滑基礎(chǔ)上,今年一季度再次同比下降27%。受此影響,地方財政政策發(fā)力更加依賴舉債,這也體現(xiàn)在了今年專項債的發(fā)行節(jié)奏上。
2023年專項債發(fā)行節(jié)奏繼續(xù)前置,新增專項債發(fā)行規(guī)模較去年同期更大。3月5日,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報告》中明確,2023年要適度增加地方政府專項債券規(guī)模。全年新增專項債務(wù)限額38000億元,較去年增加1500億元。從發(fā)行速度來看,截至2023年5月7日,新增專項債券已發(fā)行16215.88億元,占提前批額度21900億元的74.05%,占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期(2022年5月7日,新增專項債券已發(fā)行14018.91億元,占提前批額度14600億元的96.02%,占全年總額度36500億元的38.41%。),今年專項債已發(fā)行規(guī)模增加2196.97億元,且發(fā)行節(jié)奏進(jìn)一步靠前。
以去年發(fā)行節(jié)奏為參考,并考慮到地方債前置發(fā)行穩(wěn)增長意義,預(yù)計今年二季度新增專項債發(fā)行將有所提速,形成發(fā)行高峰,對基建投資形成有力支撐。
二、2023年專項債投向領(lǐng)域
(一)政策端:專項債資金投向增加兩個領(lǐng)域
2022年5月,《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》(國發(fā)【2022】12號)強調(diào):“在前期確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、保障性安居工程等9大領(lǐng)域基礎(chǔ)上,適當(dāng)擴(kuò)大專項債券支持領(lǐng)域,優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等納入支持范圍。”至此,專項債券資金的投向擴(kuò)展到“9+2”領(lǐng)域。此外,根據(jù)國家發(fā)改委公布的《地方政府專項債券投向領(lǐng)域(2022年修訂版)》,“新能源”領(lǐng)域應(yīng)合并到“能源”領(lǐng)域,官方的專項債投向領(lǐng)域應(yīng)為十大領(lǐng)域。對比2022年專項債券投向領(lǐng)域,具體變化情況見下表。
(二)項目端:基建仍為新增專項債主要投向,投向保障房、舊改、棚改的占比有所提升,新基建有望成新趨勢
從具體投向看,2023年一季度新增專項債主要投向仍為基建領(lǐng)域,投向保障房、棚改和舊改占比有所提升,土儲專項債仍然無新增。2023年一季度,約有47.5%的專項債投向傳統(tǒng)基建領(lǐng)域(交通運輸、市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)),較2022年的50.3%略有下降。投向保障房、舊改、棚改的專項債的占比為14.8%,較2022年末的11.0%有所提升。
此外,今年由于政策端新增加了新基建投向,新型基礎(chǔ)而設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也占有專項債投向的一定規(guī)模。Wind數(shù)據(jù)顯示,一季度投向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項債規(guī)模約87億元,占同期新增專項債發(fā)行規(guī)模0.6%。該占比較小,但代表了新的趨勢。新基建項目主要支持市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化;軌道交通、機(jī)場、高速公路等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造;云計算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施等。
從今年專項債資金投向看,已發(fā)行的專項債主要集中在交通運輸、市政建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房、舊改、棚改等國家和地方戰(zhàn)略性重點行業(yè)重點領(lǐng)域,其發(fā)行增強了民間資本投資信心,有力地帶動了多領(lǐng)域多行業(yè)多種所有制有效投資的擴(kuò)大,充分發(fā)揮了政府投資對民間資本“四兩撥千斤”的撬動作用和杠杠桿效應(yīng)。
專項債的投資帶動作用也反應(yīng)在了基建增速數(shù)據(jù)上。根據(jù)國家統(tǒng)計局3月15日公布的最新數(shù)據(jù),今年前兩個月,我國基礎(chǔ)設(shè)施投資穩(wěn)定增長,基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長9.0%,增速比全部固定資產(chǎn)投資高3.5%。在專項債帶動投資的有效支持下,雖然處于一季度基建開工的淡季,但基礎(chǔ)設(shè)施投資仍取得了較快增長。
三、2023年專項債用于項目資本金范圍
(一)政策端:專項債用于項目資本金增加三個領(lǐng)域
根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于盤活地方政府專項債務(wù)限額存量做好專項債券項目有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2022〕1440號)以及發(fā)改委《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)(2022年修訂版)》可用作項目資本金領(lǐng)域增加了國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,煤炭儲備設(shè)施,新能源項目(包括大型風(fēng)電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮(zhèn)可再生能源供熱、深遠(yuǎn)海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車充電樁)等。干線機(jī)場變更為“干線和東部地區(qū)支線機(jī)場”,并將“排水”項目納入到項目資本金支持范疇,由10個領(lǐng)域擴(kuò)大到13個領(lǐng)域。對比2022年專項債券可用作資本金項目領(lǐng)域,具體變化情況見下表。
值得注意的是,今年專項債投向領(lǐng)域有望繼續(xù)擴(kuò)大。3月1日,財政部部長劉昆在國新辦“權(quán)威部門話開局”系列主題新聞發(fā)布會上表示,今年專項債投向?qū)⒃谥攸c支持現(xiàn)有11個領(lǐng)域項目建設(shè)基礎(chǔ)上,適量擴(kuò)大資金投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍,持續(xù)加力重點項目建設(shè),形成實物工作量和投資拉動力,有效支持高質(zhì)量發(fā)展。專項債投向領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展,有利于尋找更多優(yōu)質(zhì)項目,提高項目儲備,避免資金與項目錯位。
(二)項目端:專項債用作項目資本金比例略有提升
2022年廣東、山東、江蘇的專項債資本金使用規(guī)模最大,云南省專項債資本金占本省發(fā)行規(guī)模的比重最高。去年絕大多數(shù)省級政府都有專項債資本金的使用,使用體量較大的還是幾個大省,如廣東、山東、江蘇等。這些省份本身的專項債發(fā)行規(guī)模就比較大,水漲船高,資本金體量就會比較多。云南省的資本金使用規(guī)模雖不算多,但資本金占本省新增專項債發(fā)行規(guī)模的比重比較高,達(dá)到了23.7%,接近了政策上限。
今年已公布發(fā)行的專項債資本金占發(fā)行規(guī)模的比重相比去年同期略有上升。2023年已公布發(fā)行明細(xì)的新增專項債中有1052億元左右用作資本金,占到同期新增專項債的7.8%左右,較2022年的6.6%小幅提升。分地區(qū)來看,云南省專項債用作項目資本金占比最高,達(dá)到了39.8%,山西和江蘇兩省專項債用作資本金的占比位居第二、第三,分別為17.0%和16.4%,但多數(shù)地區(qū)目前新增專項債用作資本金的比例較低,包括山東、浙江、四川在內(nèi)的25各省市專項債用作項目資本金的比例均不足10%。
考慮到專項債券資金用于項目資本的規(guī)模占各省份專項債券規(guī)模的比例25%的上限規(guī)定,并結(jié)合各地去年全年發(fā)行規(guī)???,今年除云南省之外的其余省份專項債資本金占發(fā)行規(guī)模的比例遠(yuǎn)不及政策上限,仍有較大的提升空間。
四、專項債發(fā)行地區(qū)進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份集中
在疫情拖累消費和經(jīng)濟(jì)的背景下,新增債券成為各地穩(wěn)投資的重要工具。整體來看,2022年及2023年新增專項債券的分配,均符合“資金跟著項目走”、向經(jīng)濟(jì)大省傾斜等特點。
從去年全年地方政府新增專項債券發(fā)行規(guī)模來看,2022年廣東、山東、河南、河北、四川、浙江等省份新增專項債發(fā)行規(guī)模超2000億元。其中,廣東3723億元、山東2981億元、河南2480億元、河北2294億元、四川2270億元、浙江2265億元。此外,發(fā)行規(guī)模超1300億元的省份有7個,分別是湖北1848億元、江蘇1760億元、江西1733億元、安徽1707億元、福建1507億元、湖南1486億元、重慶1354億元。
2023年截至5月7日,全國除吉林、西藏外,35個發(fā)行主體已發(fā)行16215.88億元新增專項債券。其中,廣東、四川、山東、河南新增專項債券發(fā)行規(guī)模超千億元,分別發(fā)行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外,發(fā)行規(guī)模超500億元的省份有9個,分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。
從限額內(nèi)剩余空間來看,截至2023年3月末,限額內(nèi)剩余額度較多的省份為廣東、上海、浙江、山東、江蘇、河北,剩余額度均超過2000億元。歷史剩余額度一方面將為未來債務(wù)發(fā)行提供空間,另一方面能夠提供再融資債券發(fā)行空間,助力隱性債務(wù)化解。而黑龍江、西藏、寧夏、青海、貴州、海南、甘肅限額內(nèi)剩余額度較小,在500億元以下,可用空間有限。從債務(wù)類型分類來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)專項債剩余額度較高,表明項目儲備較多,如廣東、浙江、山東、上海、江蘇、四川等地。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),其一般債剩余額度普遍高于專項債,或是因為其專項債項目儲備不足,亦或是其債務(wù)風(fēng)險情況相對較高,中央在專項債“資金跟著項目走”的分配原則下,其分配額度相對較小。如內(nèi)蒙古、山西、新疆、遼寧等地。
結(jié)合去年以及今年各地新增專項債券發(fā)行數(shù)據(jù)以及各省限額空間看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份債券發(fā)行規(guī)模更大,發(fā)行進(jìn)度更快。一方面,這些省份財政實力強,債券更易得到投資者認(rèn)可,而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)體量大,也對新增債券需求更大。另一方面,為了防控地方政府債務(wù)風(fēng)險,我國對地方債采取限額管理,為地方舉債設(shè)立“天花板”。根據(jù)財政部《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》的規(guī)定,其在分配新增發(fā)債額度時,會統(tǒng)籌考慮地方財政實力、債務(wù)風(fēng)險、融資需求、項目成熟程度、國家宏觀調(diào)控需要等因素。從歷年實際分配限額來看,地方政府財政實力越強、債務(wù)風(fēng)險越低、承擔(dān)中央重大項目支出越多、融資需求越大,獲得發(fā)債額度就越大,反之則越小。建議重點關(guān)注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專項債發(fā)行規(guī)模大且限額內(nèi)剩余額度較為充足的地區(qū)的專項債項目。
五、結(jié)語
去年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、今年的政府工作報告均反復(fù)強調(diào)“穩(wěn)增長”,并提出用政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資,今年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元,加快實施“十四五”重大工程,實施城市更新行動等。
根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù),今年一季度GDP實際增速為4.5%,而全年GDP增速目標(biāo)在5%左右,可以預(yù)見,后續(xù)政策將側(cè)重支持專項債盡快形成實物工作量、提升資金使用效益,撬動基建投資,以更好發(fā)揮穩(wěn)增長功效。
來源:中建一局投資運營公司法律合規(guī)部