中國財(cái)政的未來：如何化解財(cái)政困難？

中國財(cái)政的未來：如何化解財(cái)政困難？

本篇《中國財(cái)政的未來》主要解決三大問題：一是未來財(cái)政面臨哪些政治經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)？二是中央如何定調(diào)十四五期間的財(cái)稅體制改革？三是短期、中長期分別需要從哪些角度解決財(cái)政面臨的壓力？我們堅(jiān)信，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，任何困難都只會(huì)孕育更加強(qiáng)大的中國，財(cái)政困難亦不例外。

一、未來財(cái)政體制改革面臨新的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

當(dāng)前中國處于百年未有之大變局，逆全球化和民粹主義甚囂塵上，面臨的形勢(shì)較以往更嚴(yán)峻。全面建成小康社會(huì)已取得勝利，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程開啟。財(cái)稅體制要服從和服務(wù)于新的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國家戰(zhàn)略。

一是全球經(jīng)濟(jì)下行具有周期性和結(jié)構(gòu)性原因，逆全球化和脫鉤斷鏈等將對(duì)中國經(jīng)濟(jì)造成較大沖擊?！笆奈濉逼陂g的全球經(jīng)濟(jì)從“低增長、低通脹、低利率和高債務(wù)”的三低一高模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗驮鲩L、高通脹、高利率、高債務(wù)”。全球經(jīng)濟(jì)面臨人口老齡化、貧富分化加劇和貿(mào)易摩擦的壓制，對(duì)中國的出口需求產(chǎn)生較大沖擊；脫鉤斷鏈等導(dǎo)致中國可能面臨供給沖擊，引發(fā)供應(yīng)鏈的不穩(wěn)定。

二是國內(nèi)資源稟賦和發(fā)展階段發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)增速將繼續(xù)下臺(tái)階，稅收收入和土地出讓收入增速都將下行，財(cái)政收入高增速時(shí)代已遠(yuǎn)去。2022年我國人口見頂回落，將從需求端、供給端共同導(dǎo)致潛在經(jīng)濟(jì)增速下降；同時(shí)，人口見頂回落意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)不再擁有人口總量增加的增量需求，房地產(chǎn)市場(chǎng)下行拐點(diǎn)到來，影響房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入和土地出讓收入。尤其是部分人口流出的區(qū)域，將面臨經(jīng)濟(jì)增長乏力和財(cái)政收入不足的問題。中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯將實(shí)現(xiàn)五大轉(zhuǎn)變：從先富轉(zhuǎn)向共富，從效率轉(zhuǎn)向公平，從速度轉(zhuǎn)向安全，從側(cè)重資本到保護(hù)勞動(dòng)，從房地產(chǎn)繁榮走向科技強(qiáng)國。這種發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、稅基結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生重大變化。

三是政策間的合成謬誤對(duì)企業(yè)經(jīng)營的沖擊，迫使減稅降費(fèi)持續(xù)維持在較大規(guī)模，導(dǎo)致宏觀稅負(fù)持續(xù)下降，財(cái)政汲取能力下降。國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十三五”期間累計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到7.6萬億元，規(guī)模力度較大。推出新的減稅降費(fèi)成為市場(chǎng)主體遭遇內(nèi)外部沖擊時(shí)的政策應(yīng)對(duì)，但這不利于稅制運(yùn)行的穩(wěn)定、不符合稅收法定，也不利于宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定。企業(yè)面臨的勞動(dòng)力成本和能源、電力等壟斷性成本上升對(duì)沖了減稅降費(fèi)帶來的成本下降。極個(gè)別地方部分運(yùn)動(dòng)式、一刀切的政策導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期和信心不振，導(dǎo)致企業(yè)追加投資、居民擴(kuò)張消費(fèi)的積極性不足，此時(shí)的減稅降費(fèi)雖然推升了債務(wù)，但拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用有限。這就是非財(cái)政政策沖擊導(dǎo)致財(cái)政政策陷入“減稅降費(fèi)陷阱”。

四是人口老齡化沖擊社保并產(chǎn)生財(cái)政壓力。人口老齡化速度加快以及養(yǎng)老金支出標(biāo)準(zhǔn)提高（通脹上升以及提高養(yǎng)老金水平）導(dǎo)致社保壓力較大。這種沖擊在“十四五”期間伴隨勞動(dòng)年齡人口將更加顯著。

五是人口流動(dòng)對(duì)財(cái)政體制產(chǎn)生沖擊。人口流動(dòng)導(dǎo)致社保等公共服務(wù)提供必須從基于靜態(tài)和戶籍人口轉(zhuǎn)向基于動(dòng)態(tài)和以常住人口為主要依據(jù)，與之對(duì)應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付制度、基本公共服務(wù)提供要做出相應(yīng)的調(diào)整。否則大量的轉(zhuǎn)移支付撥付到人口流出地區(qū)，一方面導(dǎo)致人口流出地的公共產(chǎn)品和服務(wù)的閑置浪費(fèi)，另一方面導(dǎo)致人口流入地的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足，不利于推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程和以人為本的城鎮(zhèn)化。

六是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)占比提高沖擊工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)稅體制。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度和財(cái)政制度更多是基于工業(yè)時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比逐步提高并將在未來成為主導(dǎo)，相應(yīng)的財(cái)政體制要做出調(diào)整，稅源、稅基要做新的界定。

七是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)越來越高，對(duì)市場(chǎng)主體的沖擊越來越大，政府與市場(chǎng)邊界劃分清晰的難度加大，統(tǒng)籌發(fā)展和安全對(duì)財(cái)政提出更高要求。當(dāng)市場(chǎng)主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來越大、越來越多，并逐步演化為公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府職能范圍擴(kuò)大、支出責(zé)任范圍擴(kuò)大，有演化為“無限責(zé)任”的趨勢(shì)。但這可能過度透支財(cái)政空間。提高發(fā)展的安全性，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，財(cái)政既要支持產(chǎn)業(yè)鏈安全、突破“卡脖子”領(lǐng)域，又要維持財(cái)政可持續(xù)性、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政自身的安全。財(cái)政政策力度必須為以后的不確定性預(yù)留空間，確保財(cái)政可持續(xù)性。

八是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略對(duì)財(cái)政保障提出了更高的要求，更加考驗(yàn)財(cái)政的統(tǒng)籌能力和服務(wù)保障能力。財(cái)政影響生產(chǎn)分配流通消費(fèi)各環(huán)節(jié)、影響供需兩端、影響國內(nèi)大循環(huán)和國際雙循環(huán)，財(cái)政必須在圍繞加快培育完整內(nèi)需體系、加快科技自立自強(qiáng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級(jí)、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、改善人民生活品質(zhì)、牢牢守住安全發(fā)展底線等方面做出貢獻(xiàn)。

二、中央如何定調(diào)“十四五”期間財(cái)稅體制改革？

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十四個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確指出了財(cái)稅體制未來的改革方向，即“建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。完善現(xiàn)代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。健全政府債務(wù)管理制度。”《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十四個(gè)五年規(guī)劃》對(duì)此做了進(jìn)一步部署落實(shí)。

黨的二十大報(bào)告提出：“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合，著力擴(kuò)大內(nèi)需，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用和投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系?！?/span>

上述每項(xiàng)要求都是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，概要言之就是建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，包括預(yù)算、稅制、中央與地方關(guān)系三個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）預(yù)算方面，所有政府收入要納入預(yù)算管理，強(qiáng)化對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)和支出績效的管理，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

第一，政府憑借政治權(quán)力的稅收收入和作為產(chǎn)權(quán)所有人的收入都應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算管理。但是目前政府產(chǎn)權(quán)收入僅僅包括土地以及部分資源產(chǎn)生的收入，要進(jìn)一步擴(kuò)大到其他資源，避免國家所有的資源成為個(gè)別地方享有的資源。

第二，在收入增速下行與支出剛性不減的環(huán)境下，預(yù)算管理要加強(qiáng)統(tǒng)籌財(cái)政資源。

第三，財(cái)政支出要標(biāo)準(zhǔn)化，提高財(cái)政支出績效，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。政府收支尤其是支出體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和政策方向，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)，確保國家重大戰(zhàn)略落地。

第四，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍，提高公開的時(shí)效性和規(guī)范統(tǒng)一性，以促進(jìn)納稅人更好地監(jiān)督政府。當(dāng)前省級(jí)政府預(yù)算公開有較大進(jìn)步，但地市和區(qū)縣級(jí)預(yù)算公開還存在公開不及時(shí)、公開范圍不夠、公開內(nèi)容不規(guī)范統(tǒng)一等問題。

第五，遏制隱性債務(wù)增量，化解存量，健全政府債務(wù)管理制度。

（二）中央與地方關(guān)系方面，近年來針對(duì)基本公共服務(wù)等領(lǐng)域劃分了中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，但共同事權(quán)規(guī)模仍較大，部分領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任要進(jìn)一步明確

1994年分稅制改革主要?jiǎng)澐值氖侵醒肱c地方的收入關(guān)系；2016年以來中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域做了進(jìn)一步的劃分，但是共同事權(quán)和支出責(zé)任以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍存在較大規(guī)模。國防安全、大江大河治理、收入分配等領(lǐng)域還部分地存在事權(quán)和支出責(zé)任下移的情況。部分省份如北京地域范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)、國際交往等中央地方事權(quán)支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。

2022年6月出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，完善省以下財(cái)權(quán)與事權(quán)和支出責(zé)任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省以下財(cái)政體制，但是如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜仍是下階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務(wù)的保障越難。

（三）稅制方面，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高直接稅比重

營改增后，由于調(diào)整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預(yù)算收入占全國比重總體平穩(wěn)，約53%左右。但是，主要構(gòu)成是增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的共享稅，地方稅種不足。事實(shí)上，有限的稅種必然難以一一對(duì)應(yīng)到每級(jí)政府；以及無論增值稅劃給地方還是中央均會(huì)導(dǎo)致中央地方收入比例畸高或畸低，因此共享稅可能是未來方向，構(gòu)建地方稅體系可能難以推進(jìn)。

提高直接稅比重主要是財(cái)產(chǎn)稅和所得稅，在房地產(chǎn)稅尚未推出的情況下難度較大，同時(shí)個(gè)人所得稅改革增加了專項(xiàng)附加抵扣，納稅人群大幅減少。此外，提高直接稅需要良好的納稅意識(shí)。總體上，稅制改革有以下相對(duì)確定的方向：

第一，未雨綢繆考慮房地產(chǎn)相關(guān)稅種和土地出讓收入下行帶來的財(cái)政收入沖擊，因此房地產(chǎn)稅的推出是大勢(shì)所趨。鑒于當(dāng)前房地產(chǎn)仍在緩慢恢復(fù)階段，待房地產(chǎn)企業(yè)逐步走出困境和居民部門信心逐步恢復(fù)后的適當(dāng)時(shí)機(jī)，推動(dòng)試點(diǎn)真正落地，發(fā)揮籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)社會(huì)公平的作用。同時(shí)要做好與目前房地產(chǎn)相關(guān)稅種（房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅等）的整合工作。

第二，個(gè)人所得稅改革從分類與綜合相結(jié)合的征收模式徹底走向綜合征收。其中，非勞動(dòng)所得（財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規(guī)模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結(jié)果必然是直接稅體系和納稅人意識(shí)難以真正建立；降低最高邊際稅率45%的稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管是未來方向。

第三，改革消費(fèi)稅，將消費(fèi)稅征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高端服務(wù)業(yè)比如高端會(huì)所和酒店，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)，并逐步下劃給地方，充實(shí)地方稅源。

第四，提高資源稅、環(huán)境稅稅率，體現(xiàn)綠色發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。

第五，探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的稅收問題。

三、如何化解財(cái)政困難、避免財(cái)政困境？

上述是從建立現(xiàn)代財(cái)稅制度角度的分析，是從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度；但是如何化解財(cái)政緊平衡，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性是個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的問題。短期要開源節(jié)流解決財(cái)政收支矛盾，但是不規(guī)范的開源節(jié)流可能導(dǎo)致惡化長期形勢(shì)，比如收過頭稅惡化經(jīng)濟(jì)活力、弱化基本公共服務(wù)提供、債務(wù)攀升等。中長期要通過體制機(jī)制改革解決財(cái)政可持續(xù)性問題，走出財(cái)政困境。站在更長遠(yuǎn)的角度，財(cái)政必須站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度而非賬房先生的視角出發(fā)，要立足人口老齡化、促進(jìn)共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、推動(dòng)科技強(qiáng)國建設(shè)、充分調(diào)動(dòng)中央和地方、企業(yè)、科學(xué)家各方面積極性的角度構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。

從長期看，必須深化改革，理清政府與市場(chǎng)關(guān)系簡政放權(quán)、精兵簡政裁撤冗員、深化行政體制、財(cái)政稅收體制、社保制度改革。但是改革要觸動(dòng)利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對(duì)，財(cái)政改革的“財(cái)”好解決，“政”是最難的，需要政治勇氣和魄力，也要講究藝術(shù)，妥善安置改革對(duì)象以贏得改革支持、減少改革阻力和陣痛。1998年國企改革導(dǎo)致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來的改革要同步匹配好尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

第一，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權(quán)，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機(jī)構(gòu)，要么走向市場(chǎng)自負(fù)盈虧。其二，對(duì)人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場(chǎng)化的改革，比如放開市場(chǎng)準(zhǔn)入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導(dǎo)致新的社會(huì)群體性問題。

第二，深化財(cái)政體制改革，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府和省級(jí)政府。真正解決好中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；近年來，共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)等越發(fā)重要，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平都有至關(guān)重要的意義，而這些往往是外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)該由更高層級(jí)政府來履行相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任。強(qiáng)化預(yù)算績效管理，提高支出的效率和效果。優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從發(fā)展財(cái)政轉(zhuǎn)向民生財(cái)政，更多體現(xiàn)“取之于民用之于民”，轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及新型基建，增加對(duì)“人”的投資與消費(fèi)，促進(jìn)人口數(shù)量走向素質(zhì)紅利。近年來我國用于社保就業(yè)、醫(yī)療的財(cái)政支出占比有所增加，用于交運(yùn)、農(nóng)林水等基建類支出占比有所下降，支出結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，2022年社保就業(yè)、教育、醫(yī)療三者分別占財(cái)政支出比重為14.1%、15.1%和8.7%，合計(jì)占比37.9%，較2013年提高6個(gè)百分點(diǎn)，但仍遠(yuǎn)低于美國、德國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。

第三，建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評(píng)估制度，避免中央對(duì)地方多元目標(biāo)考核導(dǎo)致地方支出責(zé)任持續(xù)擴(kuò)張。

第四，建立政策出臺(tái)前評(píng)估和實(shí)施效果的問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。政策出臺(tái)前后要同時(shí)考慮對(duì)財(cái)政收支的影響。

第五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預(yù)算補(bǔ)貼。問題的解決不在于提高社保繳費(fèi)率加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而在于提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和資產(chǎn)質(zhì)量、發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二（企業(yè)年金和職業(yè)年金）和第三支柱（商業(yè)保險(xiǎn)）的重要作用實(shí)現(xiàn)多層次積累、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益、盡快全面放開計(jì)劃生育、適時(shí)適當(dāng)推遲法定退休年齡。

第六，盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，選擇對(duì)普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加稅。有必要重新反思和評(píng)估大規(guī)模減稅降費(fèi)的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建、是否有利于科技創(chuàng)新，是否有利于市場(chǎng)的活躍和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定來落實(shí)減稅降費(fèi)。

第七，優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度，但強(qiáng)化績效管理，負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率而非穩(wěn)定杠桿絕對(duì)數(shù)。

第八，優(yōu)化債務(wù)性質(zhì)結(jié)構(gòu)，實(shí)事求是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。提高國債和一般債比重，降低地方債和專項(xiàng)債比重，發(fā)行長期建設(shè)國債。提高國債比重，一方面拉長債務(wù)周期、降低債務(wù)付息成本，緩解地方政府債務(wù)壓力，同時(shí)還能夠完善國債市場(chǎng)。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專項(xiàng)債比重，將避免缺乏項(xiàng)目收益的項(xiàng)目被包裝為有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，提前讓風(fēng)險(xiǎn)顯性化。發(fā)行長期建設(shè)國債支持外部性較強(qiáng)、受益范圍較大的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。由此，實(shí)現(xiàn)資金的投向與資金性質(zhì)匹配，實(shí)現(xiàn)目的與手段的匹配，即地方政府公共服務(wù)的收支差由地方一般債支持，有專項(xiàng)收益的項(xiàng)目通過地方專項(xiàng)債支持，缺乏項(xiàng)目收益但屬于國家重大建設(shè)工程通過長期建設(shè)國債彌補(bǔ)。

第九，強(qiáng)化財(cái)政與金融配合。財(cái)政為主，貨幣金融環(huán)境從數(shù)量和價(jià)格支持財(cái)政，以更好發(fā)揮財(cái)政政策效果，避免財(cái)政政策單打一。