EOD項目從策劃到落地的全過程

EOD項目從策劃到落地的全過程

為什么地方政府熱衷于包裝EOD項目？

1）可以緩解環(huán)境治理的投入壓力。地方的環(huán)境治理項目投資額大，投入持續(xù)時間長，關鍵是沒有沒有直接收益，在政策的約束下還必須得做。2016—2018年，全國財政生態(tài)環(huán)保相關支出規(guī)模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4個百分點，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。當前，經(jīng)濟下行壓力加大，大力實施減稅降費，各級財政收入持續(xù)放緩，財政收支矛盾突出，而生態(tài)環(huán)境治理任務艱巨，可用財力有限與生態(tài)環(huán)保資金需求的矛盾進一步凸顯。

2）可以借機發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。EOD模式一方面可以將環(huán)境治理投入用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益反哺，減輕了政府的投入壓力。另一方面可以用環(huán)境治理帶來的外部收益（更好的空氣、土壤、水等）來發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)，給地區(qū)經(jīng)濟帶來正向的發(fā)展機遇。

3)可以獲得補助和融資支持。財政補貼：2021年11月，財政部正式發(fā)布《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》，提出“用于山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程的獎補采取項目法分配，工程總投資10-20億元補5億，20-50億元補10億，50億元以上補20億”。最高項目獎補資金比例達60%、金額達20億。融資支持：銀行可以為EOD項目提供了大額中長期資金融資服務，截止2021年底，國開行對首批試點項目累計授信額度約520億元。單個項目最高可以獲得項目投資額80%，最長30年的貼息貸款。

4）落地時間快。2021年7月9日，安徽省生態(tài)環(huán)境廳與國家開發(fā)銀行安徽省分行、中國工商銀行股份有限公司安徽省分行、中國農業(yè)發(fā)展銀行安徽省分行共同建立安徽省庫。成熟一個申報一個，從工作實踐來看，EOD項目前期申報時間短，落地快，從項目包裝到入庫審批，再到融資落地，平均周期約6個月。

EOD模式官方定義

EOD模式的官方定義是2020年《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知（環(huán)辦科財函[2020]489號》中的規(guī)定：以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

EOD模式的試點情況

2022年10月21日，在二十大的第五場記者招待會中，生態(tài)環(huán)境部黨組成員、副部長翟青在與記者交流中提到：2018年以來，生態(tài)環(huán)境部大力發(fā)展綠色金融，推動生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式創(chuàng)新，截至目前，已指導118個相關項目進入了項目儲備庫并向一些金融機構進行了推薦，這些項目涉及總投資6700多億元。2022年入庫項目清單還沒有發(fā)布，2020年36個試點項目、2021年58個試點項目。

第一批36個試點項目所涉及的生態(tài)環(huán)境保護的治理內容包括了：水環(huán)境綜合治理、農村人居環(huán)境整治、土壤修復及礦山修復、荒漠化治理、固體廢物處理處置、城市環(huán)境綜合治理等領域的內容。其中水環(huán)境綜合治理類項目占到試點項目的45%。

第二批58個試點項目，覆蓋省份達到28個省及直轄市，在原有生態(tài)環(huán)境治理所涉及的范圍又擴大到了生態(tài)農業(yè)、鄉(xiāng)村振興及農村人居環(huán)境綜合整治等領域，應用場景更加豐富多元，關聯(lián)產(chǎn)業(yè)也更加立體。

目前很多項目在完成入庫后陸續(xù)進入“城市合伙人”的招投標和開工建設階段，金融機構也從原來的國開行一家到10家金融機構，相信未來更多省市的地方商業(yè)銀行也會很快介入進來。

第一批和第二批合計94個EOD試點項目主要涉及的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)包括：

旅游產(chǎn)業(yè),現(xiàn)代農業(yè),健康產(chǎn)業(yè),節(jié)能環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟,新能源,高端制造,數(shù)字經(jīng)濟,產(chǎn)業(yè)園區(qū)

哪些項目可以包裝成為EOD項目？

根據(jù)環(huán)辦科財〔2022〕6號《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》文件精神，入庫項目的環(huán)境治理內容應屬于以下八個領域：大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業(yè)農村污染治理、固廢處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復、其他環(huán)境治理。

環(huán)境治理項目可以關聯(lián)哪些產(chǎn)業(yè)？

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的第一批、第二批試點名單，統(tǒng)計目前已入庫的項目，其關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)門類豐富，主要包括以下類型，涉及一、二、三產(chǎn)多門類，可包括園區(qū)開發(fā)、城市開發(fā)等綜合開發(fā)項目。在產(chǎn)業(yè)選擇時，需要考慮產(chǎn)業(yè)與環(huán)境治理的關聯(lián)性，構建兩只之間的“榫卯關系”。

重讀“6號文”

從去年到現(xiàn)在，國家層面的各個相關部委對金融支持污染防治攻堅戰(zhàn)陸續(xù)出臺了一系列文件和政策，與此同時針對EOD項目更是不斷出臺和完善政策文件指引。在繼生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）以后，2022年4月生態(tài)環(huán)境部又下發(fā)《關于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知 》（環(huán)辦科財〔2022〕6號），以下簡稱“6號文”），該文的下發(fā)標志著“生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)” 已上線并運行，原來每年發(fā)文通知的試點模式，正式變?yōu)橐环N可持續(xù)的系統(tǒng)化操作，就像PPP當時一樣，有了入庫的具體標準、也有了線上的申報平臺、也變成了一種長期推廣的成熟模式，也就是可按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門通過該系統(tǒng)線上申報，省級生態(tài)環(huán)境部門論證評估同意后由線上提交生態(tài)環(huán)境部。

6號文的出臺，對于正在策劃和實施的EOD項目來說至關重要，因為6號文一直在強調的就是：重點重大項目和融資可落地性。EOD項目的體量都是動輒幾十億，沒有金融的強力支撐，項目很難落地。

1、“6號文”強調的重大工程項目的內涵：

對污染防治攻堅戰(zhàn)支撐作用大、實施必要性強、實施基礎好、環(huán)境效益顯著的重大工程項目。

2、“6號文”的項目入庫范圍覆蓋面更廣

“6號文”明確入庫范圍包括8大領域：

（1）大氣污染防治、

（2）水生態(tài)環(huán)境保護、

（3）重點海域綜合治理、

（4）土壤污染防治、

（5）農業(yè)農村污染治理、

（6）固廢處理處置及資源綜合利用、

（7）生態(tài)保護修復、

（8）其他環(huán)境治理等，

3、對于申報入庫條件，6號文列出了具體條件：

1）、入庫項目申報主體應為已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、經(jīng)營狀況和信用狀況良好的市場化企業(yè)，或縣級(含)以上政府及其有關部門等。

2）、項目融資主體應為市場化企業(yè)，且其環(huán)保信用評價不是最低等級。

3）、治理責任主體為企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理項目，單個項目融資需求原則上應超過5000萬元；其他項目單個項目融資需求原則上應超過1億元。

4）、應明確項目實施模式。PPP項目需滿足國家有關管理要求，應適時納入財政部、國家發(fā)展改革委PPP項目庫。EOD項目要參考《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕468號，以下簡稱《通知》)基本要求，確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合、收益反哺、一體化實施。

4、“6號文”同時對EOD項目還提出了專門的入庫條件要求：

1）、地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

2）、項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關聯(lián)、充分融合，避免無關項目捆綁，組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。

3）、加強重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡。

4）、EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標。產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務風險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法依規(guī)推進項目規(guī)范實施。

5、“6號文”同時列出了入庫的紅線：

1）除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費；

2）不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益；

3）項目實施必須嚴格依法依規(guī)，不以任何形式增加地方政府隱性債務。

EOD項目中的兩大難點：“收益+融資”

 如前文所述，“6號文”出臺的目的是：引導金融資金投入，加強金融對深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的精準支撐，加強入庫項目的融資可落地性。這里我們主要分析和強調入庫EOD項目包裝和策劃時所需重點關注和明確的項目收益平衡和項目可融資性問題

1、關于項目預期收益來源的計算：

按照國辦發(fā)〔2021〕40號文的精神，生態(tài)保護修復類項目的收益來源方式包括了：項目+產(chǎn)業(yè)、項目+碳匯、項目+資源等。即：

1）、可以利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權或特許經(jīng)營權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；

2）、通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益；

3）、對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態(tài)系統(tǒng)；

4）、申請核證碳匯增量并進行交易。

按照“6號文”要求：

“除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費；不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益”

實際上每個EOD項目的收益來源都會是多元化的，既有主要的收入來源，也有其他的收入來源，以一個特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例：既有園區(qū)廠房和辦公樓宇的租售、也有園區(qū)污水處理收入、停車場收入、光伏收入、廣告收入等。

2、關于項目的可融資性

1）、金融機構貸款最重視的就是還款來源和還款來源的穩(wěn)定性。第一還款來源、第二還款來源等等，未來的盈利或者項目收入預測的穩(wěn)定性和準確性，這些都是影響未來金融機構貸款的核心問題。所以EOD項目在策劃和包裝運作的時候，一定要在實現(xiàn)“自平衡”的基礎上，精通于“計算”，就是要科學理性把每一個項目的盈利性、現(xiàn)金流和持續(xù)經(jīng)營的情況作計算和評估，要算清賬、算準賬，這是未來是否能夠順利拿到融資的關鍵。

2）、政府主管部門或單位和EOD項目的參與方都要學會與金融機構“對話”很重要，很多時候，融資既是標準化動作，也是個不斷創(chuàng)新的賦能雙贏的動作。要提前和三大政策性銀行溝通項目貸款的各種內部評審的條件和要求，提前按照這些政策性金融機構的要求來不斷給自己的項目做壓力測試和極限測試，既要用好政策條件，又要合規(guī)合法讓多元化的項目收益來源變成符合金融機構審核要求的核心支撐點、甚至是貸款項目的核心亮點和示范點。

3）、關于融資主體：這是一個很關鍵的話題，也是我們跑了全國20多個省市各級主要領導和社會資本方都非常關注的問題，央國企現(xiàn)在和未來都是融資主體的第一選擇，關于EOD項目的融資我會寫專門的文章來闡述，此處暫不展開。

4）、融資永遠是項目落地實施中永恒的話題，很多事情無法永恒，但融資一直都是永恒。而做好融資這件事情，不僅僅是未來的項目實施牽頭人的事情，也是政府主管部門給予協(xié)同，專業(yè)機構參與其中互相賦能的一個過程，往往多方高度協(xié)同、多方共贏的狀態(tài)下更加有利于項目的可融資性落地實施。專業(yè)的事情給專業(yè)的人來落地，這是八九不離十的規(guī)范性常規(guī)操作。

EOD項目實施有哪些具體落地模式

1）PPP在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2）ABO在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

3）流域治理+片區(qū)開發(fā)”在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

4）混合模式在項目具體實施過程中，為了使項目具有更大的可融性及收益性，可將其他有較好市場價值的項目按照特許經(jīng)營模式進行打包。也可以根據(jù)項目的具體情況將土地整治等有較好政策性支撐的項目進行疊加，實現(xiàn)項目的，可融資、可落地、可持續(xù)。