PPP專項(xiàng)整改的同時(shí), 庫外的特許經(jīng)營也陷入違規(guī)了！

PPP專項(xiàng)整改的同時(shí), 庫外的特許經(jīng)營也陷入違規(guī)了！

開年以來，一直有網(wǎng)傳針對PPP的專項(xiàng)審計(jì)整改工作，亦有一些PPP項(xiàng)目宣布采購暫停、中止或終止。與此同時(shí)的，庫外特許經(jīng)營的合規(guī)性也受到了廣泛的質(zhì)疑。

一、庫外特許經(jīng)營合規(guī)性幾乎全軍覆沒

2022年，我們著手對2020-2021年管理庫外的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目開展了調(diào)研工作。調(diào)研顯示，管理庫外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目總投資額可能在4-5萬億之間，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目和特許經(jīng)營類項(xiàng)目大致呈現(xiàn)了平分秋色的狀態(tài)，但合規(guī)性卻基本呈現(xiàn)了截然相反的情形。

在2.1萬億片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，盡管或多或少地存在一些合規(guī)性瑕疵，但總體上是合規(guī)的；有總投資額2729億元的41個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，不同程度地出現(xiàn)了明顯的違規(guī)舉債情形，投資額和個(gè)數(shù)占比分別為12.8%和17.6%，而并非如業(yè)界傳聞的“大多甚至全部違規(guī)舉債”。

另一方面，在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，對于以“特許經(jīng)營”命名的不能盈利的項(xiàng)目，絕大多數(shù)為不包含土地一級開發(fā)的公用事業(yè)類建設(shè)+運(yùn)營項(xiàng)目(其建設(shè)與運(yùn)營并不具有不可分割性)，且年限大多超過3年，由于其非盈利性，導(dǎo)致其必然附帶了財(cái)政兜底承諾(或者以超出3年購買服務(wù)期限的形式存在)，造成了滯后的財(cái)政固化支出責(zé)任，即使加入了績效考核條款，也仍然屬于新增隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為。

特許經(jīng)營本身并不是一種項(xiàng)目模式，它只是描述了地方政府如何將一種需要特許的權(quán)利委托給社會資本投資人的過程。有權(quán)利需要特許的，就需要遵守特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定；涉及由社會資本投資建設(shè)運(yùn)營并由地方政府提供可行性缺口補(bǔ)助的地方政府與社會資本合作項(xiàng)目，就需要履行PPP的兩評一案程序。特許經(jīng)營和PPP并不存在選擇和切換的余地。

基建形勢發(fā)展到當(dāng)前的情況下，已經(jīng)沒有能夠自平衡的特許經(jīng)營項(xiàng)目了，也沒有地方政府能夠在三年內(nèi)付清特許經(jīng)營項(xiàng)目所需的投資本息，或者反過來講，地方政府如果能夠在三年內(nèi)付清特許經(jīng)營項(xiàng)目所需的投資，就不會委托社會資本投資了，就會采取政府投資的方式了。在目前的情況下，PPP項(xiàng)目庫之外，無法合規(guī)地操作特許經(jīng)營項(xiàng)目，所有庫外的特許經(jīng)營項(xiàng)目都是違規(guī)的。

二、法律是如何禁止庫外特許經(jīng)營的？

這個(gè)時(shí)候讀者往往就會追問，特許經(jīng)營不是有25號令嗎？我們所有的操作都是按照25號令來執(zhí)行的呀？怎么可能違規(guī)呢？特許經(jīng)營項(xiàng)目在支付的時(shí)候也是按照預(yù)算來進(jìn)行安排的，只不過是沒有做兩評一案而已嘛。哪條法律禁止庫外特許經(jīng)營了？

從純理論的角度來說，并沒有法律直接禁止在庫外實(shí)施特許經(jīng)營項(xiàng)目。

但是，目前特許經(jīng)營領(lǐng)域已經(jīng)基本沒有能夠自平衡的項(xiàng)目，同時(shí)，地方政府又沒有能力在三年內(nèi)通過購買服務(wù)費(fèi)用的渠道，付清特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)投資資金本息。

基于此，在政府采購法和政府購買服務(wù)管理辦法的約束下，政府對外支付要從屬于一個(gè)采購類型，特許經(jīng)營不可能從屬于采購貨物，也不可能從屬于采購工程(否則，十年八年后再付款的工程，顯然屬于一個(gè)嚴(yán)重違規(guī)的BT項(xiàng)目)；那么如果從屬于購買服務(wù)，按照政府購買服務(wù)管理辦法的規(guī)定，簽署購買服務(wù)合同不能超三年，而這對于地方政府來說又是做不到的。

紅燈停綠燈行，開車不喝酒，喝酒不開車，這些都是對的，但是做到了這些也不保證就能考上大學(xué)，一碼是一碼；不是遵守了特許經(jīng)營25號令和招投標(biāo)法，就可以違反政府采購法和購買服務(wù)管理辦法的。

三、反證法走一波，架空PPP？

我們反證法的來講，如果庫外的特許經(jīng)營合規(guī)，那么庫內(nèi)的PPP項(xiàng)目一個(gè)都沒有存在的必要。

PPP模式的實(shí)質(zhì)，是一種超長期限、交付建筑、財(cái)承約束的政府購買服務(wù)，我們大家可以發(fā)現(xiàn)，包括高速軌交、公用事業(yè)、污水垃圾、教育養(yǎng)老、文化體育所有的PPP項(xiàng)目，實(shí)際上都可以采取購買服務(wù)的方式實(shí)施，——實(shí)際上，庫外操作購買服務(wù)的障礙僅在于期限，——這也正是監(jiān)管設(shè)計(jì)的初衷。

2020年財(cái)政部發(fā)布了正式的購買服務(wù)管理辦法，正式規(guī)定購買服務(wù)合同期限不能超出3年，正是為了叫停庫外違規(guī)購買服務(wù)的做法。因?yàn)?，如果再放任打著“特許經(jīng)營”的旗號，做超出3年的違規(guī)購買服務(wù)，那實(shí)際是把管理庫PPP架空了。

拋開某些特殊的能夠自平衡的特許經(jīng)營領(lǐng)域，目前的監(jiān)管環(huán)境下看，從項(xiàng)目融資模式的角度來說，“特許經(jīng)營”這個(gè)詞已經(jīng)沒有什么存在的必要了，能夠自平衡的，或政府能夠三年結(jié)清的特許經(jīng)營項(xiàng)目已經(jīng)不存在了，其余都要按照PPP項(xiàng)目的要求入庫管理。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，經(jīng)歷了二三十年的實(shí)踐摸索和理論總結(jié)，已經(jīng)不存在什么憑空臆造新模式新方法的可能性了，政信工作者首先需要的是一個(gè)本本分分的工作態(tài)度：小規(guī)模項(xiàng)目，就合規(guī)地采取地方債、PPP等方式；大規(guī)模項(xiàng)目，就合規(guī)地采取片區(qū)開發(fā)模式，別無他法。