法規(guī)政策
Policies and regulations
寫(xiě)在前面
開(kāi)年以來(lái)，很多PPP進(jìn)入專項(xiàng)自查和整改階段，其中，退出PPP到庫(kù)外按照F-EPC或片區(qū)開(kāi)發(fā)的模式操作，也是重要的方向之一。
F-EPC在本質(zhì)上與BT并沒(méi)有大的區(qū)別，合規(guī)與否，關(guān)鍵在于付款條件的設(shè)定，造成財(cái)政滯后付款的，必然屬于違規(guī)舉債；未造成財(cái)政滯后付款的，當(dāng)然不屬于違規(guī)舉債。
因此，將PPP轉(zhuǎn)化成F-EPC的過(guò)程，可以參照PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開(kāi)發(fā)的過(guò)程，我們?cè)谶@里將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開(kāi)發(fā)或F-EPC的技術(shù)合并介紹。
向片區(qū)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化的健康趨勢(shì)是，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，量化成為績(jī)效考核條件和付款條件，從而形成了“一手交錢一手交貨”的按效付費(fèi)機(jī)制的，就屬于合規(guī)的基建融資項(xiàng)目。
相反的，沒(méi)有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，不能形成綜合性營(yíng)商環(huán)境考核，從而必然鎖定財(cái)政滯后付款的，就必然屬于新增隱性債務(wù)的違規(guī)舉債行為。
一、PPP與片區(qū)開(kāi)發(fā)的表層技術(shù)基本相同
從項(xiàng)目開(kāi)始策劃到實(shí)施的流程，從項(xiàng)目工作量或者時(shí)間耗費(fèi)上來(lái)看，在項(xiàng)目識(shí)別、可行論證、管理架構(gòu)、方案編制、項(xiàng)目采購(gòu)、公司設(shè)立等方面，PPP和片區(qū)開(kāi)發(fā)的主要工作內(nèi)容是相同的，所需的流程和時(shí)間也基本相同。
PPP和片區(qū)開(kāi)發(fā)的顯著差異是付款條件上的差異。例如，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)PPP改造成為片區(qū)開(kāi)發(fā)模式的主要工作，在于對(duì)其支付相關(guān)條款的設(shè)計(jì)和修改。
總體上來(lái)說(shuō)，相比PPP，單體片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的測(cè)算要更為簡(jiǎn)單一些，也不必履行物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)程序；不過(guò)，其社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要更大，與之對(duì)應(yīng)的，是預(yù)期利潤(rùn)率會(huì)高很多。
對(duì)于剛?cè)腴T的讀者，可以暫時(shí)忽略其他復(fù)雜技術(shù)，把針對(duì)PPP修改為片區(qū)開(kāi)發(fā)的過(guò)程，理解為僅有簡(jiǎn)單的支付條款修改的過(guò)程。
在PPP領(lǐng)域中，城鎮(zhèn)建設(shè)類PPP與片區(qū)開(kāi)發(fā)模式相似度很高，易于調(diào)整，特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)/新城PPP，幾乎僅有付款方式存在差異。
在PPP項(xiàng)目的公開(kāi)信息中，含有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的園區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目至少有二十多個(gè)，按照它們的項(xiàng)目實(shí)施方案，僅對(duì)付款環(huán)節(jié)加以修改，就可以完成一個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案的初稿了。
在其他方面，對(duì)于公用事業(yè)、高速軌交、文體教育等非生產(chǎn)類PPP，在庫(kù)外實(shí)施均為違規(guī)，基本不能直接修改為片區(qū)開(kāi)發(fā)模式，而是需要依靠片區(qū)開(kāi)發(fā)本身的生產(chǎn)性來(lái)捆綁搭售。例如，征拆建設(shè)需15億且預(yù)期土地出讓收入50億，由于收入足以覆蓋，可以捆綁搭售5-15億的其他無(wú)收益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。
二、將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開(kāi)發(fā)的簡(jiǎn)易操作
(一) PPP逐年付款方式測(cè)算的簡(jiǎn)單原理
PPP的逐年付款方式測(cè)算，簡(jiǎn)單原理是：
=工程成本÷合作年限+運(yùn)營(yíng)成本/年
比如說(shuō)，工程造價(jià)30億，合作期30年，每年運(yùn)營(yíng)成本0.1億，那么達(dá)到盈虧平衡需要的每年付款金額是：
30億÷30年+0.1億/年=1.1億元/年
當(dāng)然，另外還必須加上合理利潤(rùn)率，以及，也必須要考慮到財(cái)務(wù)成本，考慮到其他風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行總體的、動(dòng)態(tài)的分析，所以，上文只是一個(gè)極簡(jiǎn)的思路過(guò)程。
簡(jiǎn)單的說(shuō)，PPP的付款方式，很像我們零首付買房后支付的：等額本息房貸+物業(yè)費(fèi)的方式。
如果是一個(gè)需要地方政府出資及其他配套條件的PPP項(xiàng)目，那可以再考慮到購(gòu)房首付及裝修的情況。
注：這里面有一點(diǎn)兒微小的差異是，買房時(shí)，房貸是需要?jiǎng)傂灾Ц恫豢沙蜂N的，物業(yè)費(fèi)可以視物業(yè)服務(wù)情況而定；而PPP項(xiàng)目中地方政府需要支付的可行性缺口補(bǔ)助，在理論上是需經(jīng)績(jī)效考核的，如果考核不合格，在理論上是存在完全不付的可能性的，雖然這種考核本來(lái)一般應(yīng)當(dāng)是能夠合格的。
(二) 單體片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目付款的測(cè)算原理
單體片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目模式的付款測(cè)算原理是：
=工程和運(yùn)營(yíng)成本
比如說(shuō)，工程和運(yùn)營(yíng)服務(wù)需投入30億，合作期3年，那么盈虧平衡的付款金額是：
30億
對(duì)，就是這么簡(jiǎn)單。然后再考慮到財(cái)務(wù)成本、風(fēng)險(xiǎn)因素，加上累計(jì)若干年的合理利潤(rùn)率，就OK了。
簡(jiǎn)單的說(shuō)，片區(qū)開(kāi)發(fā)的付款方式，更像是到期時(shí)連本帶利一次性支付的方式。
當(dāng)然，很多片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都是滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的，不僅僅是一期接一期的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，各期也經(jīng)常會(huì)疊加在一起，那么計(jì)算過(guò)程就會(huì)相對(duì)復(fù)雜起來(lái)。
不過(guò)，對(duì)于單體片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，就是這么簡(jiǎn)單?，F(xiàn)實(shí)中，也有很多片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目針對(duì)單體一期的建設(shè)內(nèi)容約定分期交付、分期付款。這種分期支付的方式，使得片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在支付形式上，看起來(lái)很像是PPP模式的支付方式。
（三） 2分鐘將PPP轉(zhuǎn)化為片區(qū)開(kāi)發(fā)模式
1、 測(cè)算片區(qū)開(kāi)發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益(1分鐘)
片區(qū)開(kāi)發(fā)中所必須包含的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，必然會(huì)為片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目帶來(lái)增量的社會(huì)投資、財(cái)政收入、GDP及就業(yè)，這是片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與其他普通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的最深層差異。
因此，對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容所必然派生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析測(cè)算，就成為了片區(qū)開(kāi)發(fā)模式區(qū)別于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集模式的重要工作內(nèi)容。
很多讀者表達(dá)了對(duì)這一環(huán)節(jié)的困惑和擔(dān)憂，沒(méi)關(guān)系，這個(gè)環(huán)節(jié)不需要我們咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)，打個(gè)1分鐘電話，讓發(fā)改局和工信局、統(tǒng)計(jì)局的同志們來(lái)完成這項(xiàng)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)屬于小學(xué)生難度的工作。
2. 將發(fā)展指標(biāo)作為績(jī)效考核條件(1分鐘)
完成了對(duì)于片區(qū)開(kāi)發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益分析之后，我們需要把這些社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益數(shù)據(jù)以指標(biāo)的形式表現(xiàn)出來(lái)，例如社會(huì)投資、財(cái)政收入、GDP各多少億元，就業(yè)多少人等等。然后，把這些指標(biāo)設(shè)置為績(jī)效考核條件，也就是付款條件，這樣我們就基本完成了PPP向片區(qū)開(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)化。
有的讀者會(huì)問(wèn)到：這些指標(biāo)能不能完成？如果完成不了指標(biāo)，真的不付款么？
別擔(dān)心，如果指標(biāo)完成不了的話，地方政府本來(lái)就沒(méi)有能力付錢，作為社會(huì)資本投資人，何必?fù)?dān)心績(jī)效考核的卷子達(dá)多少分哩？本來(lái)也沒(méi)人付錢、血本無(wú)歸了嘛，肚皮都填不飽，何必在乎臉皮呢。
這就是我們常說(shuō)的，片區(qū)開(kāi)發(fā)績(jī)效考核，是片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容促進(jìn)區(qū)域發(fā)展這枚硬幣的另一面，而不是，一手抓基礎(chǔ)建設(shè)征拆賣地一手抓產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三、付款條件差異的根源在于采購(gòu)屬性不同
PPP和片區(qū)開(kāi)發(fā)的顯著差異是付款條件上的差異，這一顯著差異的根源，產(chǎn)生于PPP和片區(qū)開(kāi)發(fā)分屬于不同的政府采購(gòu)類別屬性：
(一) PPP的本質(zhì)屬于政府購(gòu)買服務(wù)
PPP的本質(zhì)屬于一種政府購(gòu)買服務(wù)，是地方政府通過(guò)向社會(huì)資本逐年付費(fèi)，以向社會(huì)資本購(gòu)買高速軌交、污水垃圾處理、文化體育等方面服務(wù)的方式，相應(yīng)實(shí)現(xiàn)了高速公路軌道交通、污水垃圾處理、文化體育場(chǎng)館等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程。
與政府購(gòu)買法律咨詢等服務(wù)的不同之處在于，實(shí)施PPP所實(shí)現(xiàn)的購(gòu)買服務(wù)，必須要依托于一個(gè)固定資產(chǎn)建構(gòu)筑物才能提供，而且按照交易習(xí)慣，經(jīng)過(guò)十幾或者幾十年之后，這個(gè)建筑物往往會(huì)交付給地方政府。
除了“必然依賴建筑物固定資產(chǎn)”這個(gè)差異之外，PPP模式與政府購(gòu)買服務(wù)的重大區(qū)別還在于：期限。
PPP模式的合作期限多在10-30年左右，而政府購(gòu)買服務(wù)合同期限則為1-3年。道理也很簡(jiǎn)單，如果不對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的期限加以限制的話，就不會(huì)有人那么辛苦地做PPP了：PPP會(huì)受到財(cái)承空間等多重約束限制，而政府購(gòu)買服務(wù)沒(méi)什么限制。
(二) 片區(qū)開(kāi)發(fā)的本質(zhì)屬于政府采購(gòu)工程
片區(qū)開(kāi)發(fā)模式的本質(zhì)屬于一種政府采購(gòu)工程，要求是項(xiàng)目達(dá)到交付條件后就要支付主要部分款項(xiàng)。只有加入了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入條件，才能夠合理地將付款時(shí)間延后。
PPP和片區(qū)開(kāi)發(fā)模式分屬于不同采購(gòu)類型的本質(zhì)差異，造成了二者在付款方式測(cè)算上的顯著差異。
四、片區(qū)開(kāi)發(fā)與PPP存在的其他差異
(一) 風(fēng)險(xiǎn)分配環(huán)節(jié)的重大差異
PPP與片區(qū)開(kāi)發(fā)模式在風(fēng)險(xiǎn)分配環(huán)節(jié)存在一個(gè)重大差異，即，一般來(lái)說(shuō)，在PPP項(xiàng)目中，并不要求社會(huì)資本投資人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)政府付費(fèi)部分的影響。
簡(jiǎn)單的說(shuō)，不論經(jīng)濟(jì)多么不景氣，只要績(jī)效考核合格了，政府付費(fèi)是不受到影響的，在大多數(shù)PPP項(xiàng)目中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)不是完全由社會(huì)資本投資人來(lái)承擔(dān)的。
但是在片區(qū)開(kāi)發(fā)模式中，由于片區(qū)開(kāi)發(fā)具有自平衡的獨(dú)特屬性，社會(huì)資本投資人的主要收入來(lái)源來(lái)自于其通過(guò)開(kāi)發(fā)片區(qū)而創(chuàng)造的新增財(cái)政收入。因此，在片區(qū)開(kāi)發(fā)中，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，需要由社會(huì)資本投資人來(lái)承擔(dān)：對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境做出基本準(zhǔn)確的趨勢(shì)判斷，確保土地能夠按照預(yù)期價(jià)格順利出讓，是社會(huì)資本投資人成長(zhǎng)成為城市運(yùn)營(yíng)商的入學(xué)考試。
(二)“政府—平臺(tái)—社會(huì)資本”二層結(jié)構(gòu)
與PPP不同的是，目前的片區(qū)開(kāi)發(fā)采購(gòu)環(huán)節(jié)，多采取“政府—平臺(tái)—社會(huì)資本”的二層結(jié)構(gòu)。
出于適用寬松政策、提高管理效率、激發(fā)企業(yè)活力等多方面原因，目前的片區(qū)開(kāi)發(fā)采購(gòu)環(huán)節(jié)，多采取“政府—平臺(tái)—社會(huì)資本”的二層結(jié)構(gòu)，按照我們?cè)?020-2021年進(jìn)行的全國(guó)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目調(diào)研數(shù)據(jù)情況來(lái)看，二層結(jié)構(gòu)所占比重，估計(jì)應(yīng)該在八成以上。
(三) 收入來(lái)源不同
PPP項(xiàng)目沒(méi)有確定的收入來(lái)源，測(cè)算依據(jù)主要是針對(duì)一般公共預(yù)算。
片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目收入的測(cè)算依據(jù)主要是針對(duì)預(yù)期土地出讓收入。采用預(yù)期土地以外的收入作為項(xiàng)目主要收入來(lái)源的庫(kù)外項(xiàng)目，均為違規(guī)項(xiàng)目。
