基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金來源分析及風(fēng)險(xiǎn)防范

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金來源分析及風(fēng)險(xiǎn)防范

建設(shè)工程項(xiàng)目往往具有體量較大、金額較高、期間較長(zhǎng)的特征，故而深入調(diào)查并動(dòng)態(tài)掌握（擬）交易對(duì)象的資產(chǎn)和資金來源情況，確保項(xiàng)目資金落實(shí)，以控制資金周轉(zhuǎn)和工程款回收風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)承包單位而言顯得尤為重要。本文將從投資形式、調(diào)查手段、項(xiàng)目承接資金風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范三個(gè)角度對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金來源公開調(diào)查路徑進(jìn)行分析。

壹

投資形式概述

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般具有公益性，市場(chǎng)難以有效配置資源，故而常由國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位等具有國(guó)資背景的主體投資建設(shè)或代建，資金來源相應(yīng)以國(guó)家投資為主。厘清國(guó)家投資形式，是有的放矢地調(diào)查基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金來源的第一步。使用國(guó)家投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目常見資金來源為國(guó)家投資-政府投資和國(guó)家投資-非政府投資兩種。

資金來源為國(guó)家投資-政府投資的項(xiàng)目，僅指使用一般預(yù)算、專項(xiàng)債券等預(yù)算安排資金進(jìn)行投資建設(shè)的項(xiàng)目；除此以外，使用國(guó)有企事業(yè)單位自有資金、國(guó)家政策性貸款等其他國(guó)有資金或國(guó)家融資的項(xiàng)目，資金來源為國(guó)家投資-非政府投資。

從上述來源看，國(guó)家投資包含政府投資和非政府投資兩種類型。為準(zhǔn)確辨別資金來源，有必要對(duì)國(guó)家投資與政府投資、非政府投資的具體概念進(jìn)行辨析：從上述來源看，國(guó)家投資包含政府投資和非政府投資兩種類型。為準(zhǔn)確辨別資金來源，有必要對(duì)國(guó)家投資與政府投資、非政府投資的具體概念進(jìn)行辨析：

1、國(guó)家投資

2003年9月25日發(fā)布的《四川省國(guó)家投資工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)條例》第三條對(duì)“國(guó)家投資”的定義和形式進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：國(guó)家投資工程建設(shè)項(xiàng)目是指全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目。

國(guó)有資金投資包括各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金、納入財(cái)政管理的各種政府性專項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位自有資金等；

國(guó)家融資包括國(guó)家發(fā)行債券、國(guó)家對(duì)外借款或者擔(dān)保、國(guó)家政策性貸款、國(guó)家授權(quán)投資主體融資、國(guó)家特許融資等。

2、政府投資

2019年5月5日，我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)《政府投資條例》（如無特殊說明，后文《條例》均指本法規(guī)）出臺(tái)，對(duì)“政府投資”的概念和方式進(jìn)行了全面規(guī)定。根據(jù)《條例》第二條、第六條的規(guī)定，政府投資是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。

投資方式以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。國(guó)家發(fā)改委針對(duì)前述政府投資形式，公布了三部中央預(yù)算內(nèi)投資管理辦法，形成了中央預(yù)算內(nèi)政府投資資金安排的規(guī)范體系，并明確省級(jí)發(fā)改部門可以參照其規(guī)定制定地方預(yù)算投資管理辦法。

（政府投資方式定義匯總）

3、非政府投資

現(xiàn)行有效的法律法規(guī)并未對(duì)“非政府投資”作出相關(guān)文義解釋，從已廢止的《北京市非政府投資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃審批管理實(shí)施辦法》《成都市非政府投資項(xiàng)目實(shí)行登記備案制暫行辦法》《黑龍江省非政府性投資項(xiàng)目核準(zhǔn)辦法》的規(guī)定來看，各地區(qū)對(duì)于非政府投資的解釋存在些許出入。

但總體而言，非政府性投資是指不使用國(guó)家預(yù)算和地方財(cái)政資金、國(guó)債專項(xiàng)資金與政府專項(xiàng)資金、國(guó)外借款以及相關(guān)專項(xiàng)建設(shè)資金，僅使用國(guó)有企事業(yè)單位自有資金、國(guó)家政策性貸款等其他國(guó)有資金或國(guó)家融資。

貳

調(diào)查手段

（一）國(guó)家投資-非政府投資項(xiàng)目的資金情況調(diào)查

由于非政府投資項(xiàng)目不涉及各級(jí)政府預(yù)算，更多為企業(yè)投資行為中使用了企事業(yè)單位自有的國(guó)有資金或享受了一定國(guó)家優(yōu)惠政策和待遇，因此調(diào)查重心仍是與承包人訂立合同并主要承擔(dān)管理和付款義務(wù)的發(fā)包人，即建設(shè)單位或代建單位的資金和經(jīng)營(yíng)情況。

1、項(xiàng)目資金來源披露

查詢途徑：

→國(guó)家發(fā)改委鏈接：

https://www.ndrc.gov.cn/（其他省份項(xiàng)目也可從發(fā)改委官網(wǎng)進(jìn)入）

→地方發(fā)改部門，以四川省為例：

http://fgw.sc.gov.cn/sfgw/index.shtml

除《招標(biāo)文件》可能對(duì)項(xiàng)目資金來源進(jìn)行簡(jiǎn)單披露以外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》等相關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定，按照有關(guān)規(guī)定由政府審批或核準(zhǔn)的，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善有直接、廣泛和重要影響的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開批準(zhǔn)結(jié)果、招投標(biāo)、施工竣工等相關(guān)信息，而基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往符合前述特征。因此，可能在發(fā)改部門官網(wǎng)查詢到部分重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的《項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)》《可研報(bào)告批復(fù)》等，其中一般包含項(xiàng)目詳細(xì)的資金安排。

上圖為四川省發(fā)改委官網(wǎng)披露的《關(guān)于某高速公路擴(kuò)容工程項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)》中關(guān)于項(xiàng)目資金來源的說明，該項(xiàng)目多數(shù)資金來源于銀行貸款，故還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目法人及其股東、集團(tuán)等信用情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行調(diào)查，判斷其融資落實(shí)和償債的能力。

2、企業(yè)工商登記信息

查詢途徑：

→國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)：https://www.gsxt.gov.cn/

根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按年度在規(guī)定的期限內(nèi)，通過全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向工商行政部門報(bào)送年度報(bào)告，并向社會(huì)公示，其中就包括股東繳納出資情況、資產(chǎn)狀況等。采取資本金注入方式投資的政府投資項(xiàng)目，通過企業(yè)年報(bào)考察資本金是否實(shí)繳，也可以了解項(xiàng)目資金的落實(shí)情況。

但是，依據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》第九條規(guī)定，資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入等數(shù)據(jù)為企業(yè)可以選擇是否公示的信息，只有極少數(shù)企業(yè)會(huì)在企業(yè)年報(bào)中公示，故相關(guān)信息還有賴于通過其他途徑調(diào)查。

3、證券發(fā)行主體信息披露

查詢途徑：

→上海證券交易所：http://www.sse.com.cn/

→深圳證券交易所：http://www.szse.cn/

→香港交易所：https://www.hkex.com.hk/

→上海清算所：
https://www.shclearing.com.cn/

→中國(guó)貨幣網(wǎng)：
https://www.chinamoney.com.cn/

根據(jù)《公司法》《證券法》等相關(guān)法律法規(guī)，股票、公司債券等證券發(fā)行主體應(yīng)當(dāng)依法履行信息披露義務(wù)，包括定期報(bào)告和對(duì)重大事件報(bào)送臨時(shí)報(bào)告，披露內(nèi)容包括但不限于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、重大投資行為和重大經(jīng)營(yíng)情況變化等。在嚴(yán)格的制度管理下，信息披露一般真實(shí)、準(zhǔn)確且及時(shí)，對(duì)于掌握（擬）合作企業(yè)的投資動(dòng)向和經(jīng)營(yíng)情況具有很高的參考價(jià)值。

尤其是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中含有營(yíng)業(yè)收入、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)和企業(yè)資產(chǎn)等詳細(xì)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，能夠直觀反映企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和盈利能力，是判斷（擬）交易對(duì)象的資金水平，進(jìn)而判斷其履約能力的重要依據(jù)。半年度報(bào)告、年度報(bào)告、債券跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告等綜合性報(bào)告中還可能詳細(xì)闡述企業(yè)建設(shè)工程項(xiàng)目的投資情況和其享受的優(yōu)惠待遇等。

上圖為某公司在中國(guó)貨幣網(wǎng)披露的債券跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告，報(bào)告中除財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告外，還披露了市政工程建造服務(wù)業(yè)務(wù)回款滯后，政府補(bǔ)助對(duì)公司利潤(rùn)貢獻(xiàn)較大的情況，實(shí)際上，即便合同中并未約定“背對(duì)背條款”，但基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目回款與業(yè)主業(yè)務(wù)回款和國(guó)家投資落實(shí)情況仍息息相關(guān)，業(yè)主回款滯后往往導(dǎo)致承包人亦回款困難，可能造成一定的墊資壓力。

另外，即便發(fā)包人未發(fā)行過證券，無強(qiáng)制性信息披露義務(wù)，如果其母公司為證券發(fā)行主體，也可以參考母公司信息披露中針對(duì)子公司情況的相關(guān)闡述和母公司及集團(tuán)整體經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況。

4、擔(dān)保融資情況

查詢途徑：

→中國(guó)人民銀行征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)：

https://www.zhongdengwang.org.cn/

自2021年起，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保統(tǒng)一登記的決定》第二條中納入統(tǒng)一登記范圍的動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保，均在征信中心動(dòng)產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)辦理。通過系統(tǒng)可以查詢（擬）交易對(duì)象目前的動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保融資情況，但應(yīng)當(dāng)特別注意的是，該登記由當(dāng)事人自主辦理，登記機(jī)構(gòu)不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

上圖為某擬投標(biāo)風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目業(yè)主的動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利擔(dān)保登記查詢結(jié)果，根據(jù)登記明細(xì)，該業(yè)主多以風(fēng)電場(chǎng)的電費(fèi)收費(fèi)權(quán)及收益權(quán)等應(yīng)收賬款出質(zhì)，但部分風(fēng)電場(chǎng)仍然在建，預(yù)期應(yīng)收賬款的落實(shí)周期可能較長(zhǎng)，該業(yè)主的資金流轉(zhuǎn)可能長(zhǎng)期受到擔(dān)保物權(quán)等限制，整體仍存在一定資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）國(guó)家投資-政府投資項(xiàng)目的資金情況調(diào)查

由于政府投資項(xiàng)目使用政府預(yù)算內(nèi)資金，故除前文所述建設(shè)單位和代建單位的經(jīng)營(yíng)情況外，還應(yīng)著重調(diào)查地方政府的財(cái)政承載力和項(xiàng)目使用預(yù)算資金的分配和落實(shí)情況。

1、查詢途徑

→中華人民共和國(guó)財(cái)政部：

http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/index.htm

→中國(guó)政府網(wǎng)：

http://www.gov.cn/shuju/index.htm

→中國(guó)債券信息網(wǎng)：

https://www.chinabond.com.cn/dfz/#/

→中國(guó)地方政府債券信息公開平臺(tái)：

http://www.celma.org.cn/

→地方政府官網(wǎng)財(cái)政預(yù)決算信息披露專欄，以成都市為例 ：

http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/

→地方政府官網(wǎng)專項(xiàng)資金信息披露專欄，以四川省為例：

http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102362/common_list.shtml

→地方財(cái)政部門官網(wǎng)政府信息公開專欄，以四川省財(cái)政廳披露的其中一期政府專項(xiàng)債券為例：

http://czt.sc.gov.cn/scczt/c102425/2022/6/9/cc31bfe9b11f4309b484f87b0d6b1b1e.shtml

2、項(xiàng)目分配和使用預(yù)算情況

（圖1）

圖1為四川省2022年預(yù)算安排，安排鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金，而擬投標(biāo)項(xiàng)目正是“十四五”重大鐵路建設(shè)項(xiàng)目的路線之一，該等項(xiàng)目得到省政府大力支持，故可初步判斷資金來源具有一定保障。

（圖2）

圖2為四川省下達(dá)的其中一批衛(wèi)生健康領(lǐng)域中央基建投資預(yù)算，披露了項(xiàng)目名稱和預(yù)算投資金額。

（圖3）

圖3為四川省某批次政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目清單，披露了項(xiàng)目專項(xiàng)債券的金額和期限等信息，因?qū)ｍ?xiàng)債券往往分多期撥付，且根據(jù)過往項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可能存在停止撥付的情況，故查詢到項(xiàng)目已經(jīng)通過專項(xiàng)債券取得部分資金并不意味著資金落實(shí)無虞。

3、地方政府財(cái)政承載力

通過地方政府披露的財(cái)政預(yù)決算，還可以了解地方政府的財(cái)政承載力和地方發(fā)展水平。

上圖為四川省某地級(jí)市某年預(yù)算完成情況，一般公共預(yù)算總收入與四川省內(nèi)同級(jí)行政區(qū)相比，遠(yuǎn)落后于成都市，處于中等水平。另外，該市地方一般公共預(yù)算收入僅72.5億元而支出254.55億元，較為依靠上級(jí)支持，地方財(cái)政自給率較低。但縱向?qū)Ρ仍撌腥陜?nèi)主要財(cái)政指標(biāo)，一般公共預(yù)算收入和財(cái)政自給率均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。故該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在增長(zhǎng)，但整體發(fā)展水平相對(duì)落后。

叁

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范

正如上文所言，調(diào)查路徑起到識(shí)別項(xiàng)目資金分配以及資金預(yù)判的作用，但并不能以此認(rèn)定項(xiàng)目資金已具體落實(shí)，故而在掌握基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金來源調(diào)查路徑的基礎(chǔ)上還需要在項(xiàng)目承接前期對(duì)項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別與防范應(yīng)對(duì)：

（一）國(guó)家投資-政府投資項(xiàng)目

針對(duì)政府投資項(xiàng)目，一方面需要調(diào)查建設(shè)單位和代建單位的經(jīng)營(yíng)情況，另一方面也需要著重調(diào)查地方政府的財(cái)政承載力和項(xiàng)目使用預(yù)算資金的分配和落實(shí)情況。即使存在著諸如債券發(fā)行計(jì)劃等內(nèi)容，亦存在著后期債券計(jì)劃變更、多期撥付停止撥付、將該債券轉(zhuǎn)為他項(xiàng)目建設(shè)資金的風(fēng)險(xiǎn)。為有效識(shí)別上述風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目承接之初應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1、密切關(guān)注項(xiàng)目資金的分配和落實(shí)情況

即使項(xiàng)目資金數(shù)額較大，但若地方財(cái)政實(shí)力無法支撐，亦會(huì)存在回款較慢的風(fēng)險(xiǎn)。為此在項(xiàng)目承接之初，需要及時(shí)通過上述調(diào)查路徑，對(duì)項(xiàng)目資金來源以及具體金額等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，同時(shí)結(jié)合地方政府財(cái)政實(shí)力與發(fā)展水平對(duì)該項(xiàng)目資金進(jìn)行最終評(píng)判，對(duì)項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)做出優(yōu)良級(jí)分析。除此之外，還需定期跟蹤債券發(fā)行信息，當(dāng)出現(xiàn)本項(xiàng)目債券金額挪用他項(xiàng)目時(shí)，及時(shí)與業(yè)主溝通了解情況并作出防范措施。

2、在談判中協(xié)商確保相關(guān)待遇的落實(shí)

除調(diào)查項(xiàng)目投資的落實(shí)情況外，還應(yīng)當(dāng)協(xié)商確保相關(guān)待遇的落實(shí)，以進(jìn)一步降低承建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建筑企業(yè)的資金風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《條例》第二十二條規(guī)定，政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。但應(yīng)當(dāng)特別注意的是，使用政府投資資金的項(xiàng)目并不必然是政府投資項(xiàng)目，根據(jù)《條例》第八條，只有政府采取直接投資和資本金注入方式投資的項(xiàng)目才是政府投資項(xiàng)目。當(dāng)遇到該種資金項(xiàng)目時(shí)，若要求我方存在墊資時(shí)，可以依據(jù)該《條例》要求建設(shè)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）國(guó)家投資-非政府投資項(xiàng)目

1、密切關(guān)注建設(shè)單位及當(dāng)?shù)卣馁Y金實(shí)力

與政府投資項(xiàng)目不同的是，非政府投資項(xiàng)目較多依賴于建設(shè)單位或代建單位的資金情況。為此需結(jié)合前述調(diào)查路徑對(duì)建設(shè)單位或代建單位的工商登記信息、訴訟情況、抵押登記等信息予以全面識(shí)別。避免因建設(shè)單位動(dòng)產(chǎn)抵押登記過多、存在相關(guān)股權(quán)質(zhì)押等情形，而存在資金支付不到位等風(fēng)險(xiǎn)。

2、關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的資金支付條款

非政府性投資項(xiàng)目除因建設(shè)單位自身原因?qū)е麓嬖诨乜铒L(fēng)險(xiǎn)外，還有可能會(huì)因合同支付條款約定比例較低而導(dǎo)致回款不及時(shí)。依據(jù)住建部、財(cái)政部《關(guān)于完善建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算有關(guān)辦法的通知》要求，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)建設(shè)工程進(jìn)度款支付應(yīng)不低于已完成工程價(jià)款的80%。該《通知》自2022年8月1日施行，若在今后遇到承接項(xiàng)目工程進(jìn)度款支付低于該比例時(shí)，可依據(jù)該規(guī)定與業(yè)主協(xié)商提高工程款支付比例，以降低資金風(fēng)險(xiǎn)。