法規(guī)政策
Policies and regulations
引 言
我國政府投資項目涵蓋了公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化、科教、國防等重要領(lǐng)域，對國民經(jīng)濟(jì)有著十分重大影響，政府投資項目初步設(shè)計質(zhì)量是保證工程質(zhì)量、效率及效益的重要前提。隨著《政府投資條例》的出臺，政府投資項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計作為項目決策階段的三個重要環(huán)節(jié)，其審批流程更加制度化、規(guī)范化、法定化。項目初步設(shè)計是施工圖設(shè)計的基礎(chǔ)，其提出的概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)，也是工程招標(biāo)控制價格的依據(jù)。加強(qiáng)初步設(shè)計管理和投資概算控制，規(guī)范開展初步設(shè)計階段各項工作，是政府投資項目管理的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資項目能夠保質(zhì)保量完成的重要基礎(chǔ)。
1. 厘清政府投資項目的基本概念
1.1 政府投資
政府投資是政府實現(xiàn)全社會固定資產(chǎn)投資建設(shè)、優(yōu)化公共資源配置、實現(xiàn)公共財政的既定目標(biāo)、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，是指在我國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。
滿足中國境內(nèi)、使用預(yù)算安排的資金、投資建設(shè)活動（即作為投資項目）三個要素則為政府投資。
1.2 政府投資資金
政府投資的項目所使用的“使用預(yù)算安排的資金”，即政府投資資金。我國預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。
一般公共預(yù)算支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資和省級發(fā)展改革委負(fù)責(zé)的省級預(yù)算內(nèi)投資屬于資本性支出；
政府性基金預(yù)算專項用于特定公共事業(yè)，有關(guān)行業(yè)部門的專項建設(shè)基金屬于政府性基金；
國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會保險基金預(yù)算專項用于社會保險，沒有資本性支出。
1.3 政府投資方式
一般來說，政府投資根據(jù)投入性質(zhì)、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，適用于承擔(dān)社會公共服務(wù)的公益性項目。
資本金注入即政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權(quán)投入，資本金是指項目投資方認(rèn)繳的非負(fù)債性質(zhì)的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項目，投資形成的股權(quán)屬于國有股權(quán)。投資補(bǔ)助即政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。
貸款貼息即政府通過無償貼息方式對使用銀行貸款的項目給予的貸款利息補(bǔ)貼。
補(bǔ)助資金和貼息資金不形成新的權(quán)益，屬于在建項目的，沖減工程成本；屬于竣工項目的，沖減財務(wù)費(fèi)用。
1.4 政府投資項目
政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目，統(tǒng)稱政府投資項目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)歸屬國家的項目，而以投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式投資的經(jīng)營性項目則不屬于政府投資項目。
對于上級政府以補(bǔ)助形式給下級政府下達(dá)的投資，下級政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補(bǔ)助”這只是上下級之間的具體分工導(dǎo)致，安排投資的上級部門不直接參與項目決策，由下級部門承擔(dān)項目管理責(zé)任。
例如，國家發(fā)改委以補(bǔ)助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資金安排到具體項目，但由省級發(fā)改委切塊下達(dá)到具體項目，這種類型的項目仍然屬于直接投資項目。
2. 政府投資項目初步設(shè)計審批對象、權(quán)限及流程
2.1 審批對象
對于采取直接投資和資本金注入的項目，屬于政府投資項目，實行審批制，政府管理主要側(cè)重于項目決策、實施過程、資金使用等環(huán)節(jié)管理；對于采用投資補(bǔ)助和貸款貼息的項目，屬于企業(yè)投資項目，實行核準(zhǔn)制或備案制，政府管理主要側(cè)重于資金的管理，一般不過多干預(yù)項目具體的決策和實施。采用直接投資和資本金注入的項目必須編制初步設(shè)計并提出概算，履行審批手續(xù)。
對于PPP項目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項目的關(guān)系以及投資所形成資產(chǎn)的屬性。
采取資本金注入的PPP項目，也應(yīng)該嚴(yán)格履行初步設(shè)計審批手續(xù)。采用工程總承包方式的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。
2.2 審批權(quán)限
在國家層面，水運(yùn)工程、公路建設(shè)等項目由交通運(yùn)輸部相關(guān)部門審批初步設(shè)計；民航專業(yè)工程及民航建設(shè)項目初步設(shè)計由中國民航局審批；
水利基建項目初步設(shè)計由水利部審批；其他政府投資項目初步設(shè)計由國家發(fā)展改革委審批。
目前，大多數(shù)省級政府部門參照國家相關(guān)部委審批權(quán)限開展初步設(shè)計審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權(quán)限不斷下放。
一般來說，初步設(shè)計的審批權(quán)限與可研階段的審批權(quán)限同步，即項目可研報告由哪一級審批部門審批，初步設(shè)計也由同級審批部門審批。
2.3 審批流程
為嚴(yán)格執(zhí)行并聯(lián)審批制度、規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，國家發(fā)展改革委員會會同多部門印發(fā)了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號），提出了項目單位在線提交的申請材料和部門的批準(zhǔn)文件，作為后續(xù)審批事項申請材料的，應(yīng)通過在線平臺共享獲得，不得要求項目單位重復(fù)提交。
因此，政府投資項目初步設(shè)計審批，項目單位應(yīng)通過全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺進(jìn)行申報，上傳初步設(shè)計審批申請文件、工程可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計文件等材料。
審批單位通過在線平臺對項目進(jìn)行網(wǎng)上初審，決定是否受理。對政府投資項目不予批準(zhǔn)的，書面通知項目單位并說明理由。
對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，審批單位應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。
3. 政府投資項目初步設(shè)計審批的審查重點(diǎn)
3.1 政策方面
項目初步設(shè)計及提出的概算要符合可行性研究報告批復(fù)，主要包括項目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、總投資、建設(shè)地點(diǎn)等內(nèi)容。
對于建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化或建設(shè)地點(diǎn)變更的項目以及初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的項目應(yīng)當(dāng)報原可研審批部門重新審批后再進(jìn)行初步設(shè)計審批。
上述現(xiàn)象可以分兩種情形：
一是擅自擴(kuò)大規(guī)?；蛱岣邩?biāo)準(zhǔn)，這種情形項目單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照可研批復(fù)重新編制初步設(shè)計，并提出合理概算；
二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項目單位應(yīng)當(dāng)重新編制可行性研究報告并報送原可研部門批準(zhǔn)后，再進(jìn)行初步設(shè)計編制。
3.2 專業(yè)技術(shù)方面
項目初步設(shè)計要符合國家、行業(yè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和設(shè)計深度要求。如《鐵路建設(shè)項目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設(shè)項目。
該辦法進(jìn)一步規(guī)范了鐵路建設(shè)項目各階段設(shè)計文件組成與內(nèi)容、統(tǒng)一了設(shè)計文件編制深度的標(biāo)準(zhǔn)，包含了鐵路勘察設(shè)計的基礎(chǔ)要求和基本準(zhǔn)則，是我國鐵路建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)支撐。
工業(yè)民用建筑領(lǐng)域有住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《建筑工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定（2016版）》，該規(guī)定明確提出初步設(shè)計文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)計深度尚應(yīng)符合各類專項審查和工程所在地的相關(guān)要求。
水利水電、公路工程領(lǐng)域，有《水利水電工程初步設(shè)計報告編制規(guī)程》、《公路工程基本建設(shè)項目設(shè)計文件編制辦法》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。
項目初步設(shè)計總平面布置及功能布局要合理，符合規(guī)劃、用地、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、消防等有關(guān)要求；
各有關(guān)專業(yè)要執(zhí)行國家工程技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采用的新技術(shù)、新材料要安全、可靠、可行；概算的編制原則、內(nèi)容、計算方法要符合國家和地方現(xiàn)行規(guī)定。
政府投資項目遵循經(jīng)濟(jì)、實用、安全的原則，把錢用在刀刃上，不搞表面功夫，不搞架子工程。
3.3 設(shè)計變更和概算調(diào)整
批準(zhǔn)的初步設(shè)計及核定的概算是項目建設(shè)實施和控制投資的依據(jù)，不能擅自調(diào)整和突破概算。
因項目建設(shè)期價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素等原因?qū)е略O(shè)計方案及核定概算不能滿足工程實際需要的，可以申請設(shè)計變更和概算調(diào)整，超出的資金由項目單位落實來源。
除上述四大原因外，項目實施過程中發(fā)生的重大設(shè)計變更或超概行為都屬于違規(guī)行為。
這里的重大設(shè)計變更主要指的是項目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、主要建筑結(jié)構(gòu)形式、主要工藝、重要設(shè)備、重大技術(shù)問題處理措施、施工組織設(shè)計發(fā)生變化。
4. 政府投資項目初步設(shè)計階段常見的問題
4.1 項目單位常見問題
我國政府投資項目由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)或其指定、委托的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設(shè)實施管理，項目較多的單位一般自設(shè)基建辦，項目較少的單位則是抽調(diào)人員組成臨時項目部，負(fù)責(zé)項目組織實施。
項目單位往往行政干預(yù)過多，保護(hù)主義嚴(yán)重，管理模式相對粗放，管理技術(shù)力量薄弱，違反建設(shè)程序，存在未批先建、報小建大、報大建小、不及時組織竣工驗收等現(xiàn)象。
有的項目單位不重視投資控制，擅自改變設(shè)計方案、變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大或縮小建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致項目發(fā)生重大變更或嚴(yán)重超概。
還有的項目單位不注重主體工程建設(shè)，把大部分資金和精力投入到裝飾裝修中，導(dǎo)致后續(xù)使用過程中主體工程不能滿足基本使用功能，出現(xiàn)安全隱患。
4.2 設(shè)計咨詢單位的常見問題
項目可行性研究不充分，咨詢單位在開展可行性研究工作時，前期工作不扎實，分析論證不深入全面，得出的結(jié)論不科學(xué)，甚至采取同類項目簡單替換的方式潦草完成可研報告編制，導(dǎo)致可研報告漏洞百出。
有的項目不按照法定程序選擇設(shè)計單位，而直接委托不具備相應(yīng)設(shè)計能力的“關(guān)系戶”承擔(dān)項目初步設(shè)計，導(dǎo)致設(shè)計方案不科學(xué)、設(shè)計質(zhì)量不合格、缺少方案必選、設(shè)計圖紙設(shè)計不合理、設(shè)計深度不達(dá)標(biāo)、概算高估冒算或漏項少算等。
同時，市場上存在資質(zhì)掛靠亂象，有些設(shè)計咨詢單位通過掛靠資質(zhì)的方式謀取利益，只出章子不出技術(shù)，也沒有相應(yīng)的管理措施，導(dǎo)致市場上出現(xiàn)很多沒有組織的小團(tuán)隊依靠他人資質(zhì)開展設(shè)計咨詢工作，對工程質(zhì)量造成了嚴(yán)重威脅。
4.3 政府部門的常見問題
隨著審批權(quán)限的下放，有一些下級審批部門承接能力有限，例如偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，區(qū)域內(nèi)專家數(shù)量有限、水平有限，項目評審工作開展困難，設(shè)計審批質(zhì)量難以保證。
多數(shù)審批部門依靠專家或第三方評審機(jī)構(gòu)開展項目評審工作，有些評審機(jī)構(gòu)在專家行為規(guī)范管理方面欠缺，存在專家?guī)旄虏患皶r、專家技術(shù)不過關(guān)、專家通過項目評審謀私利等現(xiàn)象。
缺少事中事后評價環(huán)節(jié)，事中事后評價市政府投資項目實現(xiàn)閉環(huán)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有監(jiān)督、控制、經(jīng)驗總結(jié)、信息反饋、提高項目投資管理水平等作用。
目前，開展事中事后評價的政府投資項目較少，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)多處于項目事中事后評價探索階段，還沒有實質(zhì)性地開展項目后評價工作，而目前多數(shù)已開展的項目后評價也只是浮于表面，趨于形式。
5. 提升政府投資項目初步設(shè)計管理和概算控制水平的幾點(diǎn)建議
5.1 提升項目單位項目管理水平
強(qiáng)化項目單位的項目管理意識，嚴(yán)把“質(zhì)量、進(jìn)度、投資”三大控制要素，提升專業(yè)水平，項目單位可以定期邀請專家對管理人員進(jìn)行專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)政策普及，增強(qiáng)管理人員項目管理本領(lǐng)，提升謀劃和推進(jìn)項目建設(shè)的專業(yè)能力。
也可以引進(jìn)專業(yè)的全過程咨詢單位提供項目從決策到竣工驗收全生命周期咨詢服務(wù)。
尤其在初步設(shè)計階段，咨詢機(jī)構(gòu)不但熟悉前期論證過程，還能以專業(yè)的角度為設(shè)計單位提供可行建議，增強(qiáng)了工程建設(shè)過程的協(xié)同性，有利于幫助項目單位提高效率、節(jié)約資金。
5.2 嚴(yán)格設(shè)計咨詢行業(yè)管理
嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序，通過公平競爭的方式確定項目初步設(shè)計單位，嚴(yán)堵“關(guān)系戶”的后門。
必須進(jìn)行招標(biāo)的項目招標(biāo)方式嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》執(zhí)行；
不需要招標(biāo)的項目，根據(jù)具體情況采取競爭性磋商和競爭性談判等公平、公正的方式確定。
鼓勵探索初步設(shè)計階段協(xié)同實時造價管理模式，利用新技術(shù)實現(xiàn)造價管理可視化、協(xié)同化，實現(xiàn)設(shè)計與造價的動態(tài)鏈接，提前預(yù)見項目建設(shè)過程中各種不確定因素，進(jìn)一步提高概算控制的準(zhǔn)確性。
5.3 建立獎懲制度
建立設(shè)計咨詢企業(yè)黑名單制度，建立信用檔案，及時將設(shè)計咨詢單位的不良記錄推送至信用中國，對于造成重大損失的，可以限制其在一定時間內(nèi)參與政府投資項目設(shè)計咨詢。
行業(yè)主管部門或者協(xié)會定期組織設(shè)計咨詢行業(yè)優(yōu)秀評選或競賽活動，通過表彰優(yōu)秀的方式，激勵設(shè)計咨詢單位提高設(shè)計咨詢水平。
5.4 健全和完善專家?guī)旃芾碇贫?/span>
建立專業(yè)門類齊全、經(jīng)驗豐富、技術(shù)過硬的專家?guī)欤M(jìn)一步明確專家的資格認(rèn)定、入庫管理及相關(guān)權(quán)責(zé)界定，注重發(fā)揮專家的專業(yè)能力，實行專家?guī)靹討B(tài)管理，定期更新，及時整合資源。
充分發(fā)揮專家在初步設(shè)計階段的智囊、參謀、權(quán)威和咨詢作用，提高項目評審質(zhì)量和公信力，提升初步設(shè)計和概算管理水平。
5.5 加強(qiáng)項目事中事后評價
深入開展政府投資項目后評價，通過對項目前期決策、實施、運(yùn)營（行）階段以及項目經(jīng)濟(jì)效益、外部影響、持續(xù)性等方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀分析，檢測項目預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到、主要指標(biāo)是否實現(xiàn)，找出項目成功或失敗的原因，吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，為未來新項目的科學(xué)決策以及提高投資管理水平提供依據(jù)。
同時，加強(qiáng)對后評價成果的運(yùn)用，將后評價情況納入考核體系，將其后評價結(jié)果與績效掛鉤，采取切實可行的獎懲制度，加強(qiáng)事中事后評價的嚴(yán)肅性。
結(jié)語
初步設(shè)計是項目決策階段對項目質(zhì)量和投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，初步設(shè)計階段項目單位、設(shè)計咨詢單位、政府審批部門等各參與方共同努力、積極探索、合力改進(jìn)，才能真正提升政府投資項目初步設(shè)計質(zhì)量，確保政府投資項目順利實施，及時發(fā)揮效益。
